Кампания по борьбе со взяточничеством 1922 г. была одной из первых крупных операций чекистских органов по борьбе с преступлениями в сфере экономики. Ранее проводились мероприятия органов ВЧК по борьбе с должностными преступлениями, но не в таких масштабах. Руководство этой кампанией возлагалось на ЭКУ ГПУ. В Экономическом Управлении ГПУ в результате «изучения характера и видов взяточничества и изучения причин, порождающих взятку» были подготовлены «Краткие тезисы об организации кампании по борьбе со взяточничеством»2 в масштабах всей страны, в которых были даны конкретные предложения по организации этой борьбы, по структуре, составу и компетенции временных комиссий по борьбе со взяточничеством, об использовании органов ГПУ, НКРКИ и Уголовного розыска для проведения «специфических мероприятий в порядке ударности». И также проекты «Плана участия ГПУ в кампании по борьбе со взяточничеством»3, в которых предусматривались по два этапа борьбы с этим явлением. «Первый – проведение одновременно – ударной кампании по борьбе со взяточничеством. Второй – организационно-контрольный период».

Увеличение весной 1922 г. количества проявлений коррупции потребовало от руководства страны организации новых форм противодействия ей. Все губкомы РКП(б) по распоряжению ЦК РКП(б) от 1 июня 1922 г. провели неделю борьбы со взяточничеством. Многие парткомы поручили чекистам возглавить эту борьбу и подготовить для печати имевшийся у них материал4. В ряде городов вводилось круглосуточное дежурство по приему граждан с заявлениями и жалобами. Население было извещено, что оно может в любое время обратиться в губернский отдел ГПУ.

В конце мая 1922 г. ЭКУ на которое в ГПУ возложили борьбу с коррупцией в информационном докладе руководствуа ГПУ сообщало: «…в НКВТ царят взяточничество и кумовство», имеют место «целый ряд крупных и мелких злоупотреблений». «Взаимоотношения между… сотрудниками… носят такой характер, что сплошь и рядом честному и преданному делу Советской Республики человеку житья там не дают». Дельцы из ряда государственных учреждений и трестов «…при помощи системы широких подкупов развратили аппарат НКВТ» не только в центре, но и на местах. Они перекупали вагонами импортные товары у «явных контрабандистов», а затем в Риге и Ревеле, при помощи дачи взяток железнодорожному персоналу, отправляли в Москву, в адрес НКВТ, либо других государственных учреждений, где, по приходу на сортировочные железнодорожные станции, спешно, «прямо с колес» перепродавали.

Имелись и такие отечественные предприятия, которые, используя продажность служащих НКВТ, заключали договора на условиях, позволяющих им вести самостоятельные заготовки с иностранными фирмами5.

К середине лета 1922 г. размеры взяточничества в стране стали достигать угрожающих масштабов. Взяточничество на путях сообщения достигло неслыханных размеров. Перед НКПС и ГПУ встала задача по искоренению этого6. Возросло и количество хищений. Только за пять месяцев 1922 г. было похищено железнодорожных грузов на сумму около 17 млн. руб. золотом7.

Несмотря на предпринятые меры развитие взяточничества на транспорте продолжалось. Чтобы повысить эффективность борьбы с этим явлением, было принято решение о привлечении в помощь ГПУ сотрудников НКПС. В приказе НКПС от 15 июля 1922 г. № 1310, который был объявлен приказом ГПУ от 18 июля 1922 г. № 1398 предлагалось устранить недостатки в работе всего аппарата НКПС. «Интересы Республики настойчиво требуют, чтобы передвижение людей и грузов совершалось без всякой “подмазки”, быстро, аккуратно и точно»9.

23 августа 1922 г. Ф. Э. Дзержинский сообщил в Политбюро ЦК РКП (б) Андрееву и Куйбышеву за № 15717/5 о том, что взяточничество продолжает нарушать нормальный ход работы транспорта. Борьба, открытая против него силами НКПС и ГПУ, не дала ощутимых результатов. Приказ Наркомпуть за № 1287 от 3 июля 1922 г. о недопущении совместительства постоянно нарушается, а меры принимаемые особыми тройками по борьбе со взяточничеством на железнодорожном транспорте не дают значительного понижения преступности. Причины этого надо искать не только в тяжелом материальном положении работников транспорта, но и в той пассивности, с которой члены партии до сих пор относятся к делу борьбы со взяточничеством.

Отмечались два вида взятки: а) мелкая массовая взятка, которая в основном касалась железнодорожных служащих занимавших небольшие посты. Взяточничество порождалось в связи с тяжелым материальным положением железнодорожников; б) крупное систематически организованное взяточничество касалась железнодорожных верхов. Если во взятках первой категории выступал пассажир, то второй род взятки культивировался преимущественно руководителями хозяйственных органов. В данном случае зятка выступала или прямо, или скрывалось под видом оказания так называемой «технической консультации». Это происходило от желания руководителя хозяйственного органа в улучшении ведомственного дела, в том числе и за взятки.

Дзержинский приводит примеры взяточничества.

Так, 31-го мая 1922 г. в «МОСКУСТЕ» состоялось заседание правления под председательством Колегаева, на котором постановили установить персональные оклады, как консультантам 35 железнодорожникам, одним из них в виде вознаграждения пайками, а другим денежным вознаграждением от 15 до 25 миллионов в месяц. Произведенным расследованием установлено, что указанные лица в «МОСКУСТЕ» нигде не были проведены. Их консультации выражались в «содействии ремонту и продвижении вагонов МОСКУСТА», «в ускорении даче справок», «предоставлении для МОСКУСТА более удобных мест в пассажирских поездах» и т.д. Общая сумма выданного жалования-взятки составила – 179.730 рублей. В эту сумму не было внесено жалование железнодорожнику Куценко в размере 225.000.000 руб. в месяц. Кроме того уплачивалось значительное жалование золотом инженеру Щековскому, как консультанту, сначала по 60 руб. в месяц, потом по 150 рублей.

«КООПУТЬ» (Кооператив сотрудников НКПС), содержал у себя на продовольственном и денежном иждивении ряд ответственных специалистов из НКПС, получая через них незаконным образом и уже после заключения месячного плана перевозок – маршруты для перевозки соли. Точно также проводится через этих спецов заявки владельца конторы «Сибиряк», который продавал вагоны своим знакомым коммерсантам из Сибири; обещая всем причастным в предоставлении ему вагонов, включения их в плановую перевозку платить взятку с каждого перевезенного пуда. Помимо пайков, спецы НКПС получили от «КООПУТИ» за свою работу вознаграждение в сумме 5.000 руб.

«МОСКВОТОП», в целях успешного продвижения своих топмаршрутов через начальника Нефтетранспортного отдела МОСКВОТОПА Лившица, а последний в свою очередь через комендантов топмаршрутов «МОСКВОТОПА», давал взятки ряду железнодорожников, как деньгами (отдельные выдачи достигали 200 милл. рублей, так и платил постоянное жалование), так и устройством попоек. Показаниями ряда сотрудников устанавливалось, что деньги отпускались Лившицу для дачи взяток в громадных размерах. Он отчитывался о них устно. Деньги давались за «быстрое составление документов», «отправление поездов», «постановку на цистернах общего пользования трафаретов «МОСКВОТОПА» с включение этих цистерн в топмаршруты «МОСКВАТОПА» и т.д.

В известиях ЦИК от 25 июня 1922 г. была помещена заметка «Взятка» из которой было видно, что Товарный отдел Госбанка открыто принимает к оплате счета об израсходовании всеми сотрудниками средств на раздачу взяток железнодорожным служащим за продвижение грузов, за срочную выдачу документов, за скорейшее принятие груза и прочие услуги. Помещение заметки было вызвано несомненно желанием Госбанка снять с себя ответственность за легализацию взятки. Попытка ГПУ произвести расследование по публикации встретило противодействие Заведующего Госбанком Шеймана.

Дзержинский считал, что изложенные факты позволяют сделать только один вывод: этому должен быть положен конец.

«Партия должна начать энергичную борьбу против разложения. Для успеха этой борьбы и в первую очередь необходимо принять следующие меры:

1.Придать суду лиц, легализующих взятку.

2. Опубликовать в прессе имена виновников, с изложением обстоятельств дела, т.к. меры судебного характера в данном случае недостаточны.

3. Исключить из партии тех товарищей, которые попустительствуют взяточничеству и не доносят о взяточниках в соответствующие органы.

4. Обязать все учреждения, имеющие транспортные отделы, войти в соглашение с НКПС на предмет организации транспортных контор при НКПС, который поставил не коммерческие выгоды, а интересы грузоотправителей и оздоровление транспорта; для чего ЦК обязать заинтересованные ведомства выделить работников на это дело.

5. Обязать имеющиеся в распоряжении ведомств средства и передать НКПС для создания специального фонда премирования за скорейшее продвижение грузов и для улучшения условий транспортировки грузов.

6. Немедленно образовать при Верховном трибунале ВЦИК Особую Сессию по делам о взяточничестве и поручить ей повести самую энергичную борьбу с ними, усилив репрессии до максимальных размеров, особенно в отношении тех лиц, кои дают взятку и тех кто вымогает ее.

7. Ведомства и тресты уличенные в деле взяток и не принимающие мер к их искоренению, лишаются государственной помощи и субсидий и подвергаются большим штрафам.

Кроме того, такие учреждения и лица опубликовываются на черной доске и в прессе».

Куйбышев поставил резолюцию: тов. Шавер. Весьма секретно. К материалам Комиссии о взяточничестве10.

Для борьбы со взяточничеством при ГПУ были организованы: специальная комиссия по борьбе со взяточничеством (центральная тройка) и на местах при ОКТО и ДТО ГПУ местные комиссии (окружные тройки, дорожные тройки). Для непосредственной организации работы на всех крупных узловых пунктах и распорядительных станциях учреждались особоуполномоченные по борьбе со взяточничеством, которые были подотчетны в своей работе дорожным тройкам. В качестве одной из мер борьбы со взятками рекомендовалось создание на всех крупных железнодорожных станциях бюро жалоб и содействия пассажирам и грузоотправителям11.

Деятельность этих комиссий сыграла важную роль как в борьбе со взяточничеством, так и в улучшении работы транспорта. Полученный опыт и знания были в дальнейшем использованы Ф. Э. Дзержинским при проведении кампании по борьбе со взяточничеством в 1922-1923 гг.

В это время каждое ведомство самостоятельно вело борьбу с преступными элементами. Так в НКЮ проверка и чистка личного состава от «примазавшегося элемента и взяточников» была начата 13 ноября 1922 г. Она проводилась без участия ГПУ. Были проверены сотрудники местных органов НКЮ в 36 губерниях и 12 автономных республиках. По итогам чистки были составлены централизованные списки уволенных, отданных под суд, пониженных в должности или «поставленных под негласное наблюдение». Только уволено со службы было 1.446 сотрудников12.

Деятельность органов РКИ в начальный период НЭПа, несмотря на имеющиеся положительные результаты в борьбе с коррупцией показала, что существующая структура и методы работы РКИ не соответствовали изменившейся обстановке. Не отвечал назревшим задачам и состав ее кадров.

В документе, подготовленном информационным отделом ЭКУ ГПУ для Ф. Э. Дзержинского в марте 1923 г. была проанализирована деятельность НКРКИ. Личный состав НКРКИ в нем делился на две категории. К первой относили сотрудников, которые лояльны к власти, но факты не компетенции руководителей, обследуемых органов или их злоупотребления «стремились замолчать». «Другая часть, враждебная, чуждая интересам Сов. строительства, в своей практической повседневной деятельности выдвигает не стремление усовершенствовать государственный аппарат», а собирала компрометирующие материалы на этих руководителей с единственной целью «поймать на чем-либо «крупную шишку»13.

Показательна оценка результатов деятельности этих органов по борьбе с должностными и хозяйственными преступлениями, данная им Ф. Э. Дзержинским весной 1923 г14. РКИ и НКЮ он характеризует, как «органы, оторванные от хозяйственной жизни, находящиеся вне ее текущего процесса» и по социальному составу состоящие из «враждебных и чуждых советскому строю элементов». Сотрудники же ГПУ хотя и были преданными делу коммунистам, но не имели «понятия о хозяйственных вопросах вообще, а потому, ведущие борьбу с преступностью «вне времени и пространства, без всяких хозяйственных перспектив...». На органы ГПУ он предлагал возложить задачу по сбору и передаче руководству наркоматов оперативной информации о состоянии дел и личном составе в их ведомствах для получения от них указаний по борьбе с конкретными правонарушителями. На НКЮ и прокуратуру возлагалась задача по применению карательных мер в отношении тех лиц, которые хозяйственными органами были переданы для этого в органы юстиции.

Таким образом, в первой половине 1922 г. в стране была создана система государственных органов по борьбе с коррупционными проявлениями. Считалось, что элементы этой системы должны были действовать не разрозненно, а в тесном взаимодействии. В этом направлении предполагалось, что органы ГПУ, лишенные права проведения следствия по общеуголовным делам, будут заниматься вопросами организации и проведения агентурно-осведомительной работы по выявлению коррупционных правонарушений, органы РКИ в результате проведения контроля за финансово-хозяйственной деятельностью учреждений и предприятий также будут выявлять факты коррупционных правонарушений. Материалы о выявленной противоправной деятельности они должны были передавать для расследования и вынесения приговора в органы НКЮ. Каждый элемент этой системы решал различный круг вопросов. При этом каждый государственный орган, по мере своих сил и возможностей, участвовал в формировании и осуществлении общей задачи по «искоренению» коррупции.

В 1923 г. комиссией по борьбе со взяточничеством был установлен порядок отношений между подрядчиками и государственными органами, регулируемый гражданским законодательством, а принцип авансирования при заключении контракта был признан недопустимым. В случае совершения коррупционных правонарушений, подразделения РКИ обязывались принимать меры к виновным, путем предъявления к ним гражданских исков и наложения дисциплинарных взысканий. В целях предупреждения коррупции при заключении сделок и договоров между государственными учреждениями устанавливались правила конкурсного рассмотрения предложений, возможно большего числа учреждений и предприятий, и выбора контрагента на основе соревнования цен, технических и прочих условий15.

Во время проведения этих реформ в стране сложилась ситуация, когда органы, призванные бороться с коррупцией по ряду причин не в состоянии были полноценно выполнить эту задачу. Далеко не просто складывались взаимоотношения между органами призванными бороться с коррупцией. Очевидно, что между ними шла борьба за лидерство, за право обладания большим контролем друг над другом, что мешало их работе. Помимо этого, имело место почти полное отсутствие поддержки деятельности этих органов со стороны подконтрольных ведомств, а подчас и скрытое сопротивление ей государственными чиновниками.

Для объединения усилий всех заинтересованных сторон и выработки антикоррупционных мер признавалось необходимым создание специальной комиссии при СТО по борьбе со взяточничеством в составе представителей Госплана, Наркомфина, ГПУ, РКИ и ВСНХ, а для координации репрессивной политики по отношению к взяточникам предлагалось образовать при НКЮ комиссию из представителей НКЮ, ГПУ и РКИ. Помимо этого предусматривалось создание в отдельных Наркоматах ведомственных комиссий.

Однако этого было не достаточно. Постановление СТО от 1 (7) сентября 1922 г. предусмотрело широкий спектр мер, направленных к искоренению этого преступления16. Для проведения этих мер в жизнь была создана комиссия по борьбе со взяточничеством при СТО под председательством Ф. Э. Дзержинского, в которую вошли представители ГПУ, Народного комиссариата продовольствия, Народного комиссариата юстиции и Высшего совета народного хозяйства.

Помимо этого, учреждаются комиссии по борьбе со взяточничеством при Областных и Губернских экономических совещаниях17.

Комиссия СТО имела право: организовывать показательные процессы по обвинению во взяточничестве, а также рассматривать в трибуналах дела о взяточничестве в порядке упрощенного судопроизводства (без допущения сторон и с вызовом наименьшего числа свидетелей); если суд установит, что улик недостаточно для признания привлекаемых виновными, «тем не менее, однако, будет установлена их социальная опасность по роду занятий и связи с преступной средой», предлагалось использовать статью УК РСФСР об административной высылке с запрещением проживания в определенных местностях на срок до 3 лет; содержать лиц, осужденных за взяточничество, в специальных местах заключения (например, в Архангельском лагере принудительных работ).

Осенью 1922 г. Советом Труда и Обороны РСФСР и комиссией СТО была проделана большая работа по подготовке нормативных актов по организации и деятельности своих органов как в центре, так и на местах.

Для выполнения стоящих перед комиссией СТО задач ею 15 сентября 1922 г. было принято решение о создании на правах своих «официальных подсобных органов» Ведомственных комиссий по борьбе со взяточничеством, которые образовывались в центральных Наркоматах и их областных и губернских органах и ведомствах. Активное участие в работе этих комиссий принимали сотрудники органов государственной безопасности.

На эти комиссии возлагались задачи по организации и проведению мероприятий по непосредственной борьбе со взяточничеством и «искоренению» условий, способствующих этому; организации, где это необходимо, через руководителей ведомства или его местного органа филиалов комиссий; выполнению отдельных заданий комиссий СТО или Экосо, а также заданий руководителей ведомства или его местного органа; выработке инструкций по борьбе со взяточничеством в своих ведомствах18. А так же проверке и «чистке» личного состава в центральных и местных органах всех наркоматов19; проверке жалоб и заявлений граждан на неправильные действия подведомственных органов и их сотрудников20.

В Москве 27 сентября 1922 г. состоялось заседание председателей ведомственных комиссий, которое заслушало результаты работы комиссий в 9 наркоматах и ведомствах. Во всех комиссиях, за исключением комиссии при Народном комиссариате финансов, где был назначен лишь председатель ведомственной комиссии, другие в той или иной мере, приступили к работе. На общем фоне лучше обстояли дела в комиссиях Центросоюза, НКВТ, НКПС, НКРКИ и НКЮ. Намного хуже обстояли дела в ведомственных комиссиях ВСНХ, НКВД, Народного комиссариата продовольствия и торговли, и как упоминалось выше в НКФ21.

Такое положение дел не осталось без должной оценки руководства комиссии при СТО, которое дало указание отстающим комиссиям доложить о причинах низкой эффективности работы и путях ее повышения. По итогам было принято решение: о большем использовании партийной и советской прессы для контроля за работой государственного аппарата; о гласности в работе ведомственных комиссий, в том числе путем использования прессы для освещения проведения кампании по борьбе со взяточничеством; о совершенствовании механизма изъятия доходов, полученных в результате коррупционной деятельности путем премирования лиц, оказывающих помощь ведомственным комиссиям в разоблачении коррупционеров; изучение вопроса и доведение до членов ведомственных комиссий информации о деятельности корруптёров; разработка и ознакомление членов ведомственных комиссий с проектом постановления «О чистке личного состава».

4 октября 1922 г. СТО принял постановление о премировании лиц, содействующих раскрытию взяточничества. Механизм премирования был определен в специальной инструкции, в которой говорилось, что выдача премий производится лицам, заявившим розыскным, судебным или контрольно-ревизионным органам о взяточничестве и содействующим его открытию, но не состоящим на службе в указанных органах и не подпадающим под действие 2-й части ст. 114-а УК РСФСР (лица, подпадающие под действие ст. ст. 114, 114-а УК РСФСР, но добровольно и немедленно заявившие о факте вымогательства взятки), а также только после вступления приговора в законную силу.

Премии выдавались из расчета 20-процентных отчислений, произведенных от оценки имущества, конфискованного по судебному приговору. При этом 10 % передавались заявителю, а другая часть оставалась у органа, принявшего заявление о взяточничестве. Таким образом, СТО добавил к «решительной и бескомпромиссной» борьбе со взяточничеством еще и личную материальную заинтересованность как отдельных граждан, так и вышеуказанных органов, призванных бороться с этим преступлением22.

Наряду с этим, ведомственными комиссиями были подготовлены документы по организации осведомительной работы в своих наркоматах и их органах на местах. По смыслу их осведомительная служба должна была быть «вспомогательным средством в работе комиссии, являясь на деле щупальцами комиссии, посредством коих мы должны все видеть и все знать, что скрыто в обыденной жизни или скрывается от карательных органов Советской власти»23.

10 октября 1922 г. Ф.Э. Дзержинским было объявлено о начале организации и проведении в стране «ударной борьбы со взяточничеством… в административно-территориальном масштабе»24.

«Ударный период» предусматривал проведение комиссиями в короткий срок двух этапов по непосредственной борьбе со взяточничеством в государственных учреждениях и ведомствах и устранения причин, способствующих его возникновению.

На этом этапе предусматривалось, через «широко расставленную сеть информаторов», осуществление систематического сбора сведений «о всех служащих, имеющих отношение к удовлетворению и направлению дел частных граждан» и проведение «негласного расследования» по каждой информации о взяточничестве25, а также «производство ревизий в советских и хозяйственных органах на предмет изобличения преступной деятельности»26.

При получении сведений, «возбуждающих подозрение во взяточничестве», комиссиям предписывалось брать это лицо «на особый учет» и вести за ним «негласное наблюдение и расследование» и только в случае изобличения возбуждать против него «судебное или дисциплинарное преследование, согласно статей уголовного кодекса». При обнаружении крупных взяток или злоупотреблений от комиссий требовалось немедленного прекращения «наблюдения и расследования» и передачи всех полученных материалов в органы ГПУ и Уголовного розыска.

Результаты первого этапа «ударного периода» были следующие. По информации, предоставленной из 28 губерний и 8 автономных областей и республик страны было возбуждено 817 уголовных дел, из которых 187 дел было закончено следствием и направлено в суд (в совнарсудах и особых сессиях 159 дел, в ревтрибуналах - 28 дел). Общее число обвиняемых составляло 308 человек, из которых осуждено к различным срокам 277 человек, 15 обвиняемых было приговорено к высшей мере наказания и 16 оправдано. В 8 случаях по амнистии наказание было уменьшено вдвое и в 15 случаях применялось условное осуждение27.

О важности, которое государство придавало борьбе со взяточничеством, красноречиво говорит тот факт, что только в ноябре 1922 г. СТО дважды заслушивал доклады и сообщения по работе комиссии СТО28.

Анализ материалов деятельности Комиссий убедительно показывает, что руководство государства осознавало, что существенным условием, порождающим коррупцию в органах власти и управления, являлось нарушение принципа подбора кадров. Прием на работу лиц, по своим качествам не способных справиться с возложенными на них обязанностями, проникновение на работу, связанную с материальной ответственностью лиц, не внушающих доверия, создавало реальную опасность интересам государственной службы. Налаживание работы госаппарата по подбору и расстановке кадров было решено провести в «организационно-контрольный период», который планировался с 1 декабря 1922 г. по 1 января 1923 г.

В эти сроки предписывалось проведение комиссиями «пересмотра и чистки личного состава центральных и местных советских учреждений…с точки зрения благонадежности…, взяточничества, хищничества и бесхозяйственности» и составления «секретных списков» на лиц, которым запрещалось работать в государственных учреждениях29.

Для повышения эффективности борьбы со взяточничеством часть комиссий ввела запрет на заключение коммерческих сделок между всеми государственными, кооперативными и профессиональными учреждениями, работающими на их подведомственной территории и частными предпринимателями и посредниками без предварительной проверки комиссией «коммерческой честности» коммерсантов и получения разрешающей визы от председателя комиссии30. Для предупреждения принятия на государственную службу «лиц с предосудительным прошлым и склонным к хищениям и взяточничеству» создавались аттестационные комиссии, задача которых была выяснение личности поступающего, изучение его послужного списка и получение «рекомендаций от двух ответственных работников».

Комиссия СТО была ликвидирована постановлением СТО 25 мая 1923 г31., в котором отмечалась успешная деятельность лишь ведомственной комиссии при Народном комиссариате путей сообщения. Удовлетворительной признавалась деятельность комиссий при ВСНХ, НКФ, НКПиТ, НКТ, РВСР, НКРКИ, НКЮ и НКЗдраве. Слабой оценивалась деятельность комиссий при НКВД и НКПрода и совершенно неудовлетворительной деятельность комиссии при НКВТ, Цсоюзе и НКЗеме (последнему, указанным постановлением даже предписывалось продолжить работу Комиссии и доложить о результатах СТО к 15 июня 1923 г.).

Суммируя всю работу, проделанную Наркоматами при прямом и косвенном участии ГПУ руководство этого органа констатировало: а) «… взяточничество значительно уменьшилось и перестает носить массовый организованный характер», вместе с тем отмечалось, что «взяточничество и иные преступления приняли более сложные формы…»; б) значительно обновлен личный состав госучреждений и «изъят неблагонадежный и преступный элемент»; в) уличенные в преступлениях «понесли суровое наказание»; г) «организационно-предупредительные меры», проведенные ведомствами «частично улучшили…госаппарат»; д) «усиление репрессий… создало…психологический перелом, как в смысле наказуемости преступлений, так и в доверии масс к соответствующим советским органам».

Дальнейший успех государства в борьбе со взяточничеством, по их мнению, «зависит от организационного улучшения госаппарата, установления определенного круга ведения и прав должностных лиц и учреждений, усиления ответственности должностных лиц, подбора работников, усиления контроля (всестороннего), закрытия доступа на госслужбу преступным элементам, улучшения материального положения служащих, …и неустанной борьбы с этим явлением ГПУ, НКЮ, РКИ и всех честных граждан СССР»32.

Ф. Э. Дзержинский так оценивал итоги кампании борьбы с этим явлением: «Вспомним то время, когда была наша первая кампания борьбы со взяточничеством, и теперь спросите любого обывателя, даже и каждый из нас... может сказать, разве можно сравнить то, что было года полтора назад, когда мы начинали кампанию, с тем, что есть теперь... Сравнить нельзя. ... В этой области мы многое сделали»33. Это подтверждала и официальная статистика того времени: «В результате проведенной кампании по борьбе со взяточничеством число преступлений, предусмотренных ст. 114 и ст. 114-а УК, резко сократилось»34.

Между тем, анализ архивных документов позволяет сделать вывод, что эти комиссии не выполнили свою задачу по «ликвидации этого явления». Их деятельность свелась к попытке наведения элементарного порядка в работе администрации государственных учреждений и предприятий и чистки государственного аппарата, к выявлению, как правило, мелкого взяточничества среди рядовых чиновников из государственного сектора экономики.

Выявление же фактов коррупции среди руководителей государственных учреждений и предприятий или устойчивых групп взяточников имело единичный характер и было малоэффективным, хотя такая борьба и велась. Государственная служба так же как и в настоящее время, зачастую сводилась к протекционизму – «пристраиванию по разным запискам» на доходные должности на основе земляческих, партийных, родственных и др. принципов «своих людей», от которых ждали отдачи в виде взяток и др. «благодарностей» коррупционного характера.

В этой связи в начале 1922 г. ЦК РКП (б) опубликовал циркуляр «О взаимоотношении парткомов с судебно-следственными комиссиями». Где была подчеркнута необходимость усиления ответственности членов партии в случае совершения ими проступков, подлежащих ведению гражданского суда или ревтрибунала35.

Однако несмотря на строгие указания, члены партии продолжали обращаться в органы ГПУ с просьбами об освобождении арестованных из под стражи. Так, Дзержинский сообщил, что ловкий делец инженер Богдатьян втерся в доверие ответственных руководителей НКВТ, получил мандат, как уполномоченный НКВТ, за подписью замнаркома Лежавы и добился того, что 14 марта 1922 г. НКВТ заключил с ним договор на перевозку машинных масел в количестве 1.500.000 пудов. После чего Богдатьян организует частное товарищество «Транс-Унион», пригласив в правление этого товарищества инспектора – Грамаженко, вербует в НКПС, на линиях железных дорог и в нужных ему местах за взятки, ответственных железнодорожников. Он добивается предоставление «Транс-Униону» необходимого количества паровозов и вагонов, ремонтирует подвижной состав в мастерских НКПС за счет последнего. Продвигает вне плана и вне очереди движение своих поездов. Пользуясь связями, добивается заключения нового договора на перевозку нефтепродуктов, которая осуществляется в незаконно полученных от НКПС маршрутах. Такой же договор Богдатьян заключает с Госбанком. Необходимо отметить, что при заключении всех этих договоров на перевозки нефтепродуктов руководители учреждений знали, что Богдатьян не имеет никакого отношения к транспорту, и что в его распоряжении нет подвижного состава. Заключая договора с Богдатьяном, эти учреждения тем самым способствовали ему разлагать транспорт.

Богдатьян был посажен, но тут же в ОГПУ было прислано поручительство о взятие его на поруки, подписанное коммунистами: Л. Б. Красиным, А. С. Енукидзе и А. П. Серебровским 36.

Характерна на это реакция секретаря ЦК РКП (б) И. В. Сталина, который 23 августа 1922 г. обратился с письмом к Ф. Э. Дзержинскому с требованием отказать в просьбе видным партийным функционерам Красину, Енукидзе, Серебровскому об освобождении под поручительство арестованного за спекуляцию и взяточничество инженера Богдатьяна. «...Считаю своим долгом заявить, что было бы непоправимой ошибкой, если бы ГПУ уважил просьбу товарищей и освободил инженера Богдатьяна»37.

Мирится с создавшимся положением в партии было больше нельзя, и 24 августа 1922 г. состоялось заседание Политбюро ЦК РКП (б) на котором по докладу Ф. Э. Дзержинского было принято решение по борьбе со взяточничеством среди коммунистов: «а) считать необходимым принятие ряда карательных мер насильственного характера в отношении членов партии, берущих взятки или попустительствующих взяточничеству. б) для разработки вышеуказанных мероприятий создать комиссию в составе т. т. Куйбышева (председателя), Дзержинского и Рыкова. Созыв комиссии за т. Куйбышевым. в) предложить комиссии рассмотреть все, имеющиеся у т. Дзержинского, материалы. г) предложить т. Рыкову не позднее начала сентября закончить начатую в СТО работу по борьбе со взяточничеством и по урегулированию посредничества, с внесением доклада в Политбюро».

Куйбышев 26 августа отписал выписку из протокола заседания Политбюро Шаверу, с резолюцией: «Возьмите на себя секретарство в этой комиссии. Первое заседание в среду в 4 часа. Надо сговориться согласны ли на это время другие члены. Дзержинский раньше среды не может. У Дзержинского и Рыкова надо заранее получить все материалы. Материалы Дзержинского спросите у Благонравова»38.

Первое заседание этой комиссии состоялось 30 августа 1922 г., на котором ее члены приняли решение в сжатые сроки подготовить проекты документов о мерах по борьбе со взяточничеством в партийном и советском государственном аппарате и доведению до конца начатого следствия в отношении коммунистов-взяточников39.

31 августа 1922 г. состоялось заседание Коллегии ГПУ, где был заслушан доклад «О плане кампании ГПУ по борьбе со взяточничеством» и принято постановление40. Руководство ГПУ видело успех в борьбе с коррупцией только тогда, когда она будет вестись прежде всего с «кастой неприкасаемых» из числа членов РКП(б).

На заседании Коллегии ГПУ были заслушаны Г. И. Благонравов и З. Б. Кацнельсон с докладом о плане кампании ГПУ по борьбе со взяточничеством. По результатам обсуждения Коллегия постановила, что борьба со взяточничеством «может вестись успешно только, если партия признает ее своей ударной задачей» и будет «вестись в первую очередь среди коммунистов». Необходима «чистка учреждений от взяточников, как в партийном, так и советском порядке» и «проведение систематической борьбы: с посредничеством, комиссионными, совместительством, выдачей всяких мандатов, применяя по отношению к взяточникам крайне репрессивные меры вплоть до Архангельского лагеря и высшей меры наказания для вымогателей и коммунистов (о последних дать директиву в партийном порядке)». «В ГПУ специального органа по борьбе со взяточничеством не создавать, возложив борьбу с ним на Экономическое Управление, Транспортный Отдел и Особый Отдел по принадлежности». «Для объединения борьбы со взяточничеством и изыскания мер признать необходимым создание Специальной Комиссии при СТО под председательством лица им назначенного, в составе представителей Госплана, Наркомфина, ГПУ, РКИ и ВСНХ. Комиссия не создает собственного аппарата, а опирается на существующие в первую очередь на ГПУ». «Для координации репрессивной политики по отношению к взяточникам - признать необходимым создание комиссии при НКЮ из представителей НКЮ, ГПУ и РКП». «Для борьбы со взяточничеством в отдельных ведомствах признать необходимым создание ведомственных комиссий по борьбе со взяточничеством». «Просить ЦК обязать членов партии давать информацию органам ГПУ о всем известном им в этой области». «Обратиться в ЦК с просьбой мобилизовать бывших чекистов и часть хозяйственников в Экономическое Управление ГПУ для работы по борьбе со взяточничеством». «Просить ЦК принять решительные репрессивные меры по отношению к лицам, ходатайствующим за взяточников». «Поручить тов. Уншлихту в ближайшее время оформить юридически право ГПУ вести предварительное дознание и следствие по экономическим делам»41.

К концу лета 1922 г. руководство страны предприняло неотложные меры по началу создания в стране системы антикоррупционных мер и для борьбы с народившейся «кастой неприкасаемых» начали чистку в партийных организациях.

Позже, 13 октября 1922 г. вышло в свет постановление Комиссии ЦК РКП (б), в котором решили: «а) Признать, что привлечение к партийной ответственности за попустительство взяточничества до издания партийных и советских директив должно производиться в случаях, особо вредных с точки зрения государственных интересов, а также, при наличии корыстных побуждений. б) Все материалы по делам о попустительстве взятке, относящиеся к периоду до издания партийной директивы передать в ЦКК для разбора по существу нескольких дел, в которых будет установлено наличие особого вреда, причиненного государству или корыстных побуждений и для вынесения примерного сурового партийного наказания»42. После проведения в конце осени 1922 г. крупных судебных процессов над группой взяточников, в широких кругах ответственных партийных работников стали изменяться взгляды на проводимую в стране экономическую политику.

Вместе с этим, высокое должностное положение, личные связи с властьимущими чаще всего спасало от серьезных наказаний. Взяточничество покрывалось судебными и партийными инстанциями. Сказанное не означает, что власть не вела борьбы с этим явлением, но реализация ответственности осуществлялась согласно кастового подхода - по принципу «свой – чужой». Своих защищали от ответственности всеми возможными способами, зато в отношении чужих пытались дать законный ход.

Изучение архивных документов за 1927 г. позволяет сделать вывод, что весной этого года к «касте неприкасаемых» добавились еще две категории лиц, ведение следствия по которым было также ограничено ведомственными нормативными актами. Это были ответственные работники государственных трестов республиканского или союзного значения, а также иностранцы, в особенности служащие иностранных концессий в СССР.

Так, в директивном письме ЭКУ ОГПУ от 1 апреля 1927 г. № 55/ЭКУ особо подчеркивалось, что привлечение к уголовной ответственности в качестве обвиняемых за должностные преступления ответственных работников трестов республиканского или союзного значения даже при наличие в материалах дела сведений об их уголовных деяниях, подтвержденные материалами агентурного порядка (копиями документов, сделок, оценок и т. п.) должно было быть обязательно согласовано с ЭКУ ОГПУ43.

Коррупция в партийных и государственных органах власти обладала двойным негативным эффектом. Во-первых, она разлагала и разрушала молодую систему государственной службы изнутри, создавая тем самым угрозу государственной и экономической безопасности страны. И во-вторых, влекла за собой общесоциальные последствия, которые подрывали правосознание всех слоев населения, насаждали аморализм, забвение интересов страны и государственной службы.

Предпринятыми мерами государству к началу лета 1923 г. удалось сократить рост коррупции в стране. Между тем эта «хроническая болезнь» не была вылечена, а была лишь приглушена и продолжала существовать44, а органы призванные бороться с ней были переориентированы руководством государства на выполнение других задач.

Причина ослабления внимания в вопросу борьбы с этим злом по всей видимости кроется в том, что в этот период в стране обострились экономический и политический кризисы.

Таким образом, появилась лазейка для ухода преступников от уголовной ответственности. Следовательно, ослабление государственной воли в борьбе с коррупцией и взяточничеством неизбежно вновь привело к возрождению «касты неприкасаемых» со всеми вытекающими из этого последствиями.

Поиск новых форм противодействия коррупции продолжался и в дальнейшем. Так, например, в августе 1923 г. в НКРКИ было разработано Положение о ячейках содействия РКИ, которые создавались в центре и на местах при крупных и особо важных государственных предприятиях и учреждениях. Их главная задача состояла в изучении положительных и отрицательных сторон в производственно-хозяйственной и управленческой деятельности данного учреждения или предприятия, содействии борьбе с бюрократизмом, взяточничеством. Подчинялись они органам РКИ и в то же время опирались на помощь профсоюзной организации.

Много внимания уделялось вопросу очищения этих органов от «чуждых элементов» и должностных правонарушителей.

В рассматриваемый период среди личного состава органов ГПУ участились случаи злоупотребления служебным положением, взяточничества, вымогательства и другие преступления. Сложилась опасная тенденция: покровительство отдельным предпринимателям; оказание им помощи в уклонении от ответственности; предательство интересов службы и др. Распространились факты формального рассмотрения жалоб и заявлений граждан, укрытия преступлений от учета, фальсификация материалов, незаконных арестов граждан, освобождение за деньги подследственных и др. Другими словами, сложилась ситуация когда наряду с криминализацией общества наступает криминализация органов, призванных бороться с преступностью.

В целях активизации борьбы с данными негативными тенденциями и укрепления законности в органах безопасности Президиум ВЦИК своим постановлением от 16 октября 1922 г. предоставил ГПУ право ведения следствия и вынесения Коллегией ГПУ внесудебных приговоров по всем должностным преступлениям своих сотрудников45. Данная работа принесла свои положительные результаты по очистке ГПУ от разных преступников в том числе и от коррумпированных сотрудников. В приказе ГПУ от 8 февраля 1923 г. № 51 отмечалось, что в результате проведенных мероприятий было расстреляно 18 сотрудников ГПУ, совершивших различные должностные преступления. Из них 8 человек было приговорено за взяточничество46. Показательно, что в архивных материалах о деятельности Ведомственной комиссии НКВД по борьбе со взяточничеством не удалось обнаружить даже единичного случая применения аналогичного наказания к сотрудникам Уголовного розыска или милиции.

Эта работа проводилась и в последующие годы. В период 1924-1927 гг. Коллегией ОГПУ за различные преступления было осуждено 7263 сотрудника ОГПУ. Из них за взяточничество было привлечено к ответственности 351 чел.

Последовательное и систематическое самоочищение позволило органам ОГПУ за 5 лет значительно снизить количество коррупционных преступлений среди своих сотрудников. В докладной записке к годовому отчету о работе Особого Совещания и судебных заседаний Коллегии ОГПУ за 1927 год отмечалось уменьшение количества сотрудников ОГПУ, осужденных Коллегией ОГПУ и изменение характера совершаемых ими преступлений: «Злостные преступления, как растрата, взяточничество сократились на 200 %, а злоупотребления властью, превышение, дискредитация увеличились…»47.

После проведения компании по борьбе со взяточничеством приговоры по этому виду преступлению выносятся, но уже не в таких масштабах.

Деятельность образованной 1 сентября 1922 г. при Совете труда и обороны специальной комиссии, под председательством Ф.Э. Дзержинского была достаточно эффективной. Она имела право усиливать репрессивные меры в пределах действующего уголовного законодательства, привлекать к уголовной ответственности не только дающих и берущих взятки, но и лиц, знавших об акте взятки и обязанных по своему служебному положению принять меры для немедленного преследования, но не принявших их.

Техническим аппаратом комиссии, то есть межведомственным антикоррупционным координирующим органом в стране – стало ЭКУ ОГПУ. Однако деятельность Комиссии СТО явилась разовой кампанией по борьбе с коррупцией, не имеющей логического продолжения в исследуемый период. Власти не хватило политической воли на проведение планомерной и последовательной государственной политики по борьбе с ней. Не было наличия политической воли руководства государства к искоренению коррупции. Борьба с ней была бы успешной, если бы она велась комплексно и постоянно.

1 Более подробно деятельность органов безопасности по борьбе с коррупцией освящена в монографии: Епихин А. Ю. Мозохин О. Б. «Деятельность ВЧК-ОГПУ по борьбе с коррупцией в годы новой экономической политики 1921-1928гг.»

2 ЦА ФСБ России. Ф. 1. Оп. 6. Д. 29. Л. 71-72 об.

3 ЦА ФСБ России. Ф. 1. Оп. 6. Д. 29. Л. 73-76.

4 Плеханов А. М. Отечественные органы государственной безопасности в период новой экономической политики. 1921–1928. С. 74-75.

5 ЦА ФСБ России. Ф. 1. Оп. 6. Д. 29. Л. 47-50.

6 Ф.Э. Дзержинский - председатель ВЧК-ОГПУ. С. 357.

7 Экономическая жизнь. 1922. 4 ноября.

8ЦА ФСБ России. Ф. 66. оп.1. Д. 108. Л. 83.

9Официальный отдел “Вестника путей сообщения”. 1923. № 319.

10 АП РФ. Ф. 3. Оп.30. Д. 187. Л.3-4

11 Хромов С. С. Ф. Э. Дзержинский на хозяйственном фронте. 1921-1926 гг. М., 1977. С. 91.

12 Зенькович В. Итоги работы по проверке и чистке личного состава в органах юстиции // ЕСЮ. 1923. № 17. С. 396.

13ЦА ФСБ России. Ф. 2. Оп. 1. Пор. 1. Л. 18-19.

14 Ф. Э. Дзержинский - председатель ВЧК-ОГПУ... М., 1977. С. 388-392.

15 ГА РФ. Ф. Р - 374. Юридический отдел. 1923 г. Оп. 18. Д. 6. Ч. 1. Л. 21.

16 ГА РФ. Ф. 9495 с. Оп. 1. Д. 19. Л. 118-119 а.

17 Экономическое совещание – в 1920-1937 гг. орган для руководства народнохозяйственной деятельностью отдельного региона. Было подчинено СТО. (БЭС. С. 1545.).

18 Положение комиссии СТО «О ведомственных Комиссиях по борьбе со взяточничеством» от 15.09.1922 г. (См.: ГА РФ. Ф. 9495 с. Оп. 1. Д. 19. Л. 123.).

19 Краткая инструкция СТО для ведомственных комиссий по борьбе со взяточничеством «О проверке личного состава в государственных учреждениях» от 24.11.1922 г. (См.: ГА РФ. Ф. 9495 с. Оп. 1. Д. 2. Л. 9.).

20«Инструкция ведомственным комиссиям по борьбе со взяточничеством при местных органах всех Наркоматов» (без даты) (См.: ГА РФ. Ф. 9495 с. Оп. 1. Д. 16. Л. 29-29 об.).

21 ГА РФ. Ф. 9495 с. Оп. 1. Д. 1. Л. 4.

22 ГА РФ. Ф. 9495 с. Оп. 1. Д. 2. Л. 12.

23 «Инструкция по осведомительской службе комиссии по борьбе со взяточничеством» (ГА РФ. Ф. 9495 с. Оп. 1. Д. 8. Л. 273.); «Основные правила для каждого осведомителя» (ГА РФ. Ф. 9495 с. Оп. 1. Д. 8. Л. 493-494.).

24 ГА РФ. Ф. 9495 с. Оп. 1. Д. 19. Л. 118-118 об.

25 ГА РФ. Ф. 9495 с. Оп. 1. Д. 2. Л. 7.

26 ГА РФ. Ф. 9495 с. Оп. 1. Д. 16. Л. 29-29 об.

27 «По дополнительным данным, полученным с 1 по 10 декабря 1922 г. и дающим сведения как за «ударный месяц», так и за более поздний период было возбуждено еще 455 дел (по ревтрибуналам - 102 и по совнарсудам – 353 дел). По заслушанным 160 делам осуждено 291 человек, оправдано - 55. К высшей мере наказания приговорено 8 человек. Остальные приговорены к различным срокам наказания». (Зенькович В. Итоги ударной кампании по борьбе со взяточничеством // ЕСЮ. 1922. № 46/47. С. 22-23.). По линии ГПУ в период с 1 октября по 1 декабря 1922 г. было арестовано за должностные преступления 2367 чел. (См.: ЦА ФСБ России. Ф. 8 ос. Оп. 1. Пор. 4. Л. 10-13.).

28 В.И. Ленин и ВЧК: Сб. док-в (1917-1922 гг.). М., 1987. С. 547.

29 Для этого в каждом уезде и волости назначался уполномоченный по борьбе со взяточничеством, которому для получения необходимой информации поручалось создание специального штата надежных, честных осведомителей в каждом подразделении ведомства, а также «производство негласного расследования по поступающей информации о всех случаях взяточничества». (ГА РФ. Ф. 9495 с. Оп. 1. Д. 2. Л. 9.).

30 Обязательное постановление Пленума Рогачевского Исполнительного Комитета Гомельской губ. от 10.01.1923 г. № 6 (См.: ГА РФ Ф. 9495 с. Оп. 1. Д. 13. Л. 19.).

31 Там же. Д. 3. Л. 17.

32 Материалы для интервью «Роста» о деятельности ГПУ по борьбе с экономическим шпионажем и вредительством, взяточничеством и бесхозяйственностью от 25 мая 1923 г. (ЦА ФСБ России. Ф. 2. Оп. 1. Пор. 58. Л. 107-110.).

33 Дзержинский Ф. Э. Доклад народного комиссара путей сообщения тов. Дзержинского на конференции союза железнодорожников 3 декабря 1923 г. Цит. по: Дзержинский Ф. Э. Избранные произведения. М., 1977. Т. 1. С. 405.

34 ЕСЮ. 1924. № 14. С. 329.

35 См.: Справочник партийного работника, 1922, вып. II. С. 177.

36 АП РФ. Ф. 3. Оп.30. Д. 187. Л.3-3об.

37 АП РФ. Ф. 3. Оп. 58. Пор. 187. Л. 6.

38 АП РФ. Ф. 3. Оп. 58. Пор. 187. Л. 5-5об.

39АП РФ. Ф. 3. Оп. 58. Пор. 187. Л. 16-17.

40 АП РФ. Ф. 3. Оп. 58. Пор. 187 (6). Л. 18-19.

41 АП РФ. Ф. 3. Оп. 58. Пор. 187 (6). Л. 18-19.

42 АП РФ. Ф. 3. Оп. 58. Пор. 187 (6). Л. 30.

43 ЦА ФСБ России. Ф. 66. Оп. 1. Пор. 172. Л. 290-297.

44 Всего через несколько месяцев после официального окончания кампании по борьбе со взяточничеством - в октябре 1923 г. - ЦК и ЦКК РКП(б) подготовили и разослали во все партийные комитеты специальный документ, в котором излагались меры, выработанные еще на IX партконференции РКП(б) (сентябрь 1920 г.). В нем говорилось о недопустимости использования государственных средств на благоустройство частных жилищ, оборудование дач, выдачу премий и натуральных вознаграждений ответственным работникам. (См.: КПСС в резолюциях и решениях. М., 1953. Ч. 1. С. 511.).

45 ЦА ФСБ России. Ф. 66. Оп. 1. Пор. 110. Л. 393-394.

46 ЦА ФСБ России. Ф. 66. Оп. 1. Пор. 116. Л. 300-302.

47 ЦА ФСБ России. Ф. 8 ос. Оп. 1. Пор. 28. Л. 9-10.