Синельщиков Юрий Петрович

Синельщиков
Юрий
Петрович

Персональная страница

Ю.П. Синельщиков:

- Почти все эксперты, независимо от их партийной принадлежности и политической установки, заявляют, что российское законодательство о выборах чрезмерно громоздко и нестабильно. Оно допускает двойные стандарты применения. В последние годы наблюдается чрезмерное ужесточение прав в этой сфере, особенно права быть избранным. Существуют многочисленные заявления о том, что российская избирательная система является инструментом сохранения власти правящей политической элиты. Все это, по мнению авторов, является одним из важнейших факторов, который ведет к застою политической системы, росту недоверия к власти, взаимному отчуждению государства и гражданского общества, появлению несистемной оппозиции.

Вопрос о кодификации избирательного законодательства и создании Избирательного кодекса РФ стал широко обсуждаться в начале 2000-х годов. В докладе Центризбиркома, опубликованном в октябре 2000 г., отмечалось, что после прохождения очередного избирательного цикла (т.е. после 2004 г.) можно будет решить вопрос о кодификации избирательного законодательства. Однако реально к работе над кодексом никто не приступил. В 2004 г. Центральная избирательная комиссия утвердила программу исследований Научно-методического совета, которая включала разработку концепции Избирательного кодекса РФ со сроком исполнения – второе полугодие 2006 г. В 2007 г. была принята новая программа, в которой подготовка концепции и структуры Избирательного кодекса РФ запланирована на IV квартал 2008 г.

В ноябре 2016 года на научно-практической конференции Э.А.Памфилова отметила, что «члены ЦИКа и многие эксперты склоняются к тому, что уже назрела необходимость формирования в России Избирательного кодекса». В 2017 году она сообщила, что российское избирательное законодательство может быть оформлено в Избирательный кодекс к следующим выборам в Государственную Думу в 2021 году (См. https://tass.ru/politika/4055276).

4 июля 2018 года между Российским фондом свободных выборов и политологическим факультетом МГУ имени М.В.Ломоносова было подписано соглашение о начале работы над законопроектом «Избирательный кодекс РФ». Центральная избирательная комиссия РФ не является автором данной идеи, но однозначно ее поддержала.

«Разработка избирательного кодекса является стратегической задачей развития законодательства в этой сфере», - заявила глава ЦИК Э.А.Памфилова на конференции, посвященной 25-летию избирательной системы в октябре 2018 года. По ее мнению, стоит задача решения проблем, которые назрели и перезрели. По ее словам, Избирательный кодекс должен быть «четким, ясным и понятным» как для организаторов, так и для участников выборов, прежде всего, избирателей.

Идея кодификации избирательного законодательства была воплощена в конкретных проектах. Проект Избирательного кодекса разрабатывался общественными организациями: в 2010 году Ассоциация некоммерческих организаций «В защиту прав Избирателей "ГОЛОС"» (внесена в реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента) подготовила свой проект. В 2017 году на Межпарламентской ассамблее стран СНГ Член Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека Игорь Борисов представлял проект концепции Модельного избирательного кодекса для государств-участников СНГ.

Полагаю, что Государственной Думе пора, наконец-то, приступить к рассмотрению Кодекса независимо ни от чего. Одновременно в Госдуме создать постоянно действующую рабочую группу, которая занималась бы продвижением избирательного законодательства, в том числе и Кодекса.

Цели создания Избирательного кодекса (то есть итог, к которому мы придем) – обеспечить в стране реальную политическую конкуренцию. При этом нам предстоит решить следующие задача (пройти шаги).

1. Осуществить систематизацию существующего законодательства. На сегодня в России избирательный процесс регулируется Конституцией РФ и шестью федеральными законами. Действует множество региональных законов и актов органов местного самоуправления. Надлежит федеральные законы свести в один акт с тем, чтобы при этом избежать как пробелы, так и дублирования.                  
2. Упростить правила, регулирующие избирательные процедуры. По возможности избавиться от норм с излишней детализацией, сложной системы отсылок, упростить малопонятный для избирателей и рядовых членов избирательных комиссий язык написания правовых норм. Сегодня члены избирательных комиссий вынуждены постоянно заниматься расшифрованием смысла текста.              

Здесь также уместно говорить о необходимости избавления от массового лингвистического несовершенства используемых в законах терминов. В научной литературе их упоминается достаточно                        (См., напр., Цветков В.В. Технико-юридическое несовершенство основ федерального избирательного законодательства в России. Вестник Нижегородской академии МВД России, 2019). Приведу лишь один «языковой шедевр», сформулированный в ст. 11.1 Федерального закона № 67: «Если какое-либо действие может (должно) осуществляться не позднее чем за определенное количество дней или за определенное количество дней до дня наступления какого-либо события, то соответственно последним днем или днем, когда данное действие может (должно) быть осуществлено, является день, после которого остается указанное в настоящем Федеральном законе количество дней до дня наступления соответствующего события».

3. Существенно обновить содержание законодательства. Здесь кодификацию мы рассматриваем как процесс ревизии законодательства и практики его применения. Кодекс должен вобрать в себя целый ряд прогрессивных, но не реализованных в законах в прежние годы по разным причинам идей, а также предложения, которые возникают в ходе обсуждения нашего законопроекта.
4. Обеспечить стабильность законодательства. Рамочный Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. действует в 105-й редакции. Многочисленные изменения часто были вызваны подстраиванием выборов под определенные политические интересы. Примерами тому являются: снижение и позднее отмена порога явки; переход от смешанной к пропорциональной, а затем снова к смешанной избирательной системе на выборах депутатов Государственной Думы РФ; отказ от выборов высшего должностного лица субъекта РФ и возвращение к его выборам, но уже с введением муниципального фильтра, позволяющего правящей партии отбирать кандидатов на данную должность и т.д.

Для обеспечения стабильности текст проекта Избирательного кодекса должен быть проработан всеми партиями, Администрацией Президента, Правительством РФ. Полагаем, что после принятия в первом чтении его следовало бы обсудить на расширенных парламентских слушаниях.   

Некоторые эксперты весьма скептически относятся к нашей попытке добиться принятия Кодекса. Вот что говорит в этой связи один из ведущих специалистов А.Е.Любарев: «В нынешних условиях я не вижу большого прока от внесения проекта в Госдуму. Или, точнее, прок один: у внесенного проекта больше шансов на широкое обсуждение. Поскольку именно обсуждение сейчас главное. Обсуждение с целью формирования широкого консенсуса оппозиционных сил по ключевым вопросам избирательного законодательства» (См. https://lyubarev.livejournal.com/116785.html).

Разумеется, такого исхода исключать нельзя, однако эта цель перед нами и мною лично не стоит.

Таким образом, принятие Избирательного кодекса РФ позволит создать внутренне непротиворечивый, структурированный, удобный в применении, понятный каждому избирателю правовой акт, который поднимет выборы, как институт представительной демократии, на новый уровень доверия граждан, а избирательное право сможет называться самостоятельной правовой отраслью.

На сегодня в 40 государствах из 193-х членов ООН приняты кодифицированные акты о выборах. Кодексы действуют в 15 субъектах Российской Федерации.

Мы полагаем, что будущий Избирательный кодекс РФ не должен отрицать наличие и других законов о выборах.

Источниками нашего произведения являются прежде всего существующие законы. Положения действующих законов занимают более половины объема предлагаемого законопроекта. Использованы нормы международного права. В работе над структурой нам помогли избирательные кодексы субъектов РФ и прежде всего кодексы города Москвы и Республики Татарстан. Значительное число положений мы позаимствовали из Модельного избирательного кодекса для государств – участников СНГ, а также из упомянутого выше проекта Избирательного кодекса РФ, который разрабатывался под руководством А.Е.Любарева, который вносился в Государственную Думу фракцией «Справедливая Россия» в качестве законопроекта в 2012 году. Мы широко использовали судебную практику, а также труды известных экспертов в сфере избирательного законодательства: С.А.Авакьяна,  Ю.Б.Бочарова, Е.П.Дубровиной, Е.А.Лукьяновой, А.Е.Любарева, Е.И.Колюшина, Н.А.Михалевой Н.А. Значительное число статей в Кодексе сформулированы по результатам анализа работы в избирательных кампаниях последних лет многотысячной армии активистов КПРФ и сторонников партии.

В ходе работы над проектом появился целый ряд вопросов, по поводу которых у нас в рабочей группе, сформированной в КПРФ, не было достигнуто единодушия. Вот некоторые из них:

- не следует ли применить наименование «Кодекс Российской Федерации о выборах» вместо «Избирательный кодекс»?

- целесообразность введения в закон голосования «Против всех»;

- не следует ли исключить упоминание «референдум» из избирательного законодательства?

- целесообразность введения запрета на вхождение в число членов избирательных комиссий государственных и муниципальных служащих?

- допустимость ограничения пассивного избирательного права рамками, помимо тех, которые есть в Конституции (сейчас это ограничение в Основном законе звучит так: Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда                 (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ);

- организация голосования за рубежом и прежде всего организация работы избирательных комиссий, членами которых не могут быть лица с иностранным гражданством (на сегодня за рубежом 1,85 млн. избирателей);

- включение в Кодекс правил об избирательном залоге;

- целесообразность введения обязательного голосования. Оно существует в 12 странах;

- не следует ли в целях борьбы с так называемыми «паровозами» установить правило о том, что отказ избранного лица занимать соответствующую должность не допускается?

- децентрализация, разделение функций избирательных комиссий между несколькими органами, имеющими узкую сферу деятельности и т.д.

Часть из этих спорных новел вошли в проект, а часть мы не включили. Хотелось бы услышать аргументированные суждения по этим вопросам сегодня либо в последующем, путем направления нам предложений.  

Работа над законопроектом не останавливается ни на один день. Мы рассматриваем поступающие во фракцию рекомендации, работаем над замечаниями, высказанными в объемном отзыве, подготовленном Правовым управлением Аппарата Государственной Думы.                                       

В ближайшие дни приступим к анализу заключения Правительства РФ, которое скоро должно поступить.

Полагаю, существенным вкладом в разработку законопроекта станет сегодняшний круглый стол.

Проект Кодекса и пояснительная записка к нему опубликованы на партийной сайте.

https://kprf.ru/dep/gosduma/activities/214312.html

Призываем экспертов, депутатов и общественность принять участие в работе над проектом. Предложения направлять на sinelshikov@duma.gov.ru.

Ю.П.Синельщиков.

***

Резолюция круглого стола КПРФ на тему «Актуальные вопросы совершенствования избирательного законодательства»

г. Москва, Государственная Дума                                              10 ноября 2022 г.

Фракцией Политической партии «КОММУНИСТИЧЕСКАЯ ПАРТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» организовано проведение «круглого стола» на тему: «Актуальные вопросы совершенствования избирательного законодательства»». В заседании приняли участие депутаты Государственной Думы Российской Федерации, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, члены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации, представители политических партий и общественных объединений, наблюдатели за выборами и референдумами, эксперты, представители средств массовой информации.

Выборы различного уровня прошли 9–11 сентября 2022 года в 82 регионах России. Однако представители оппозиции отмечают, что большинство граждан в ходе избирательной кампании были лишены возможности получать альтернативную информацию о важнейших вопросах политической, социально-экономической, культурной и общественной жизни страны, а также свободно выражать свое мнение. Это сделано с помощью блокировок большого числа СМИ и крупнейших неподконтрольных властям социальных сетей, а также репрессий в отношении тех, кто озвучивает позицию, отличную от официальной.

Отсутствие реальной политической конкуренции становится одним из ключевых факторов снижения интереса избирателей к выборам. Результаты выборов свидетельствуют, что существующая в настоящее время система регистрации кандидатов носит манипулятивный характер, создает практически неограниченные возможности для административного произвола и никак не связана с их реальными электоральными возможностями. Зачастую отказ в регистрации получают наиболее серьезные и перспективные кандидаты и наоборот, с легкостью проходят процедуру регистрации кандидаты, не имеющие значимой электоральной поддержки.

Участники круглого стола согласились, что одним из важнейших условий для проведения свободных и демократических выборов является стабильность избирательного законодательства. Именно от него и от выборов как результата его реализации зависит качественное состояние, пределы и возможности представительных органов.

На сегодня отсутствует какая-либо государственная политика по реформированию избирательной системы. Институты и нормы избирательного права принимаются беспорядочно, без единой концепции. Традицией стало принятие существенных изменений в законы о выборах непосредственно перед стартом избирательной кампании.

Участники отмечают низкий уровень доверия граждан к таким получившим распространение непрозрачным формам голосования как многодневное, дистанционное электронное и голосование вне помещения для голосования. Внедрение этих форм привело к существенному усложнению условий для наблюдения: обеспечить эффективный общественный контроль одновременно в нескольких местах, в течение нескольких дней без использования административного ресурса попросту невозможно.

Основными факторами, характеризующими избирательный процесс в России, также являются противоречивость, неопределенность, заведомая неисполнимость отдельных норм избирательного законодательства, бесконтрольность и безответственность избирательных комиссий, несоразмерность налагаемой ответственности на кандидатов и политические партии за допускаемые нарушения. Использование административного ресурса для создания кандидату от партии власти преимуществ при регистрации и ведении предвыборной агитации приобретает массовый характер.

Участники круглого стола отмечают, для обеспечения свободы, открытости, конкурентности выборов, легитимности и достоверности их результатов, требуется совершенствование избирательной системы и избирательного законодательства, в частности принятие Избирательного кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс). Документ должен быть по возможности понятным для избирателя и в конечном итоге давать результат, реально отражающий волю избирателей.

В основу Кодекса положены такие основные стандарты организации современного избирательного процесса, как демократические, периодические, обязательные, свободные, справедливые, конкурентные, открытые и гласные выборы, проводимые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, организация и проведение выборов органами, не входящими в структуру органов государственной власти и местного самоуправления, создание гарантий прав оппозиции, ответственность власти, партий, членов избирательных комиссий, должностных лиц и граждан за нарушения избирательных процедур, обеспечение судебной защиты избирательных прав и свобод всех участников избирательного процесса.

Основная цель создания Избирательного кодекса  – обеспечить в стране реальную политическую конкуренцию.

Учитывая изложенное, участники заседания рекомендуют:

1. Внести проект Избирательного кодекса в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

2. После принятия Избирательного кодекса Российской Федерации в первом чтении провести парламентские слушания с участием всех парламентских партий, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации, представителей общественных объединений, наблюдателей за выборами, экспертов, средств массовой информации.

3. Комитету Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по государственному строительству и законодательству (профильный) рассмотреть вопрос о создании рабочей группы по совершенствованию избирательного законодательства, цель которой – доработка текста законопроекта с привлечением общественности и экспертного сообщества.

4. Резолюцию направить Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в Администрацию Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, Общественную палату Российской Федерации.

Опубликовать на официальном сайте КПРФ настоящую резолюцию как итоговый документ круглого стола.

Спикер круглого стола,  

Первый заместитель

Руководителя фракции КПРФ

в Государственной Думе

Н.В. Коломейцев.