Напомним, что законопроект об индивидуальном пенсионном капитале обсуждается уже довольно давно и главным камнем преткновения остается вопрос о том, насколько добровольным будет участие работников в этой системе. Финансово-экономический блок правительства и Центробанк выступают за обязательное или квази-обязательное участие работников (например, в форме автоподписки, с возможностью выхода, написав заявление), в то время как социальный блок правительства и большинство экспертов в сфере пенсионного обеспечения и социальной защиты выступают за полную добровольность. Выйти из создавшегося тупика удалось только после прямого вмешательства президента, который в середине июня высказался за полную добровольность системы ИПК. Минфин подчинился прямому указанию президента, и законопроект был переписан с учетом этого указания.

Однако на этом история не закончилась: наш ЦБ так просто не сдается. Там прекрасно понимают, что добровольно работники участвовать в системе ИПК не будут: достаточно вспомнить полностью провалившуюся кампанию по софинансированию обязательной накопительной пенсии (подробнее см. «Пенсионные игры: продолжение следует», Правда, №42, 18.04.2019). Ну не хотят наши граждане за счет своих скромных сбережений содержать толпу финансовых спекулянтов!

Однако можно попытаться насильно заставить их это делать. Именно поэтому глава ЦБ Эльвира Набиуллина выступила за то, чтобы отложить законопроект об ИПК на год. Она надеется пролоббировать квази-обязательность участия работников в системе или, если это не получится, то хотя бы какие-то элементы квази-обязательности, например, автоподписку для лиц, только начинающих свой трудовой путь.

Так что борьба против навязывания населению системы ИПК продолжается. И в этой борьбе нам оказывает поддержку Международная организация труда (МОТ), которая всегда относилась к обязательным накопительным пенсионным системам с большой настороженностью, а в последнее время негативная позиция МОТ в отношении таких систем стала еще более выраженной.

Несколько месяцев назад МОТ опубликовала работу «Разворот вспять в приватизации пенсионных систем: восстановление государственных пенсионных систем в Восточной Европе и Латинской Америке (2000-2018 годы)». Это довольно обширная работа (объемом семьдесят страниц) с обилием статистики и иллюстрирующих деталей; она доступна на сайте МОТ, но к сожалению на русский язык пока не переведена . Поэтому мы здесь приведем некоторые тезисы из этой работы, касающиеся международного опыта внедрения обязательных накопительных пенсионных систем. Этот опыт настолько негативен, что на его фоне тема возвращения обязательной накопительной пенсии в какой бы то ни было форме должна уже быть отброшена раз и навсегда.

В работе МОТ подведены итоги процесса приватизации обязательных пенсионных систем, который проводился в странах Восточной Европы и Латинской Америки в конце 20-го и в начале 21-го века, но потом, когда проявились все негативные последствия, процесс постепенно пошел вспять. Под приватизацией пенсионной системы понимается переход от солидарной государственной системы обязательного пенсионного страхования к обязательной накопительной системе, при которой пенсионные накопления граждан учитываются на индивидуальных счетах и инвестируются негосударственными пенсионными фондами (НПФ) или частными управляющими компаниями. Такая приватизация может быть либо полной, когда солидарного компонента в пенсионной системе не остается вообще, либо частичной, когда солидарный и накопительный компонент в рамках обязательной пенсионной системы сосуществуют параллельно.

Используемое МОТ понятие приватизированной пенсионной системы практически точно совпадает с более привычным нам понятием обязательной накопительной системы. Разница возникает лишь в тех редких случаях пенсионных систем, где пенсионные накопления граждан, учитываемые на индивидуальных пенсионных счетах, управляются единой государственной организацией, – как, например, сейчас происходит в Казахстане.

Первым случаем приватизации государственной системы пенсионного страхования была пенсионная реформа в Чили в 1981 году. Реформа проводилась в период диктатуры генерала Пиночета, когда парламент не собирался, а вся законодательная власть в стране была у военной хунты, так что никаких публичных обсуждений реформы не проводилось. Это позволило провести реформу в жестко-либеральном варианте: государственная система социального страхования была полностью демонтирована и заменена системой индивидуальных пенсионных счетов, управляемых частными пенсионными фондами. Взносы на эти счета делали только работники, а софинансирование со стороны работодателей не предусматривалось. При выходе на пенсию, работнику не гарантировалось никаких пенсионных выплат; вместо этого он получал всю сумму, накопившуюся на его индивидуальном пенсионном счете, и должен был купить на эти деньги в частной страховой компании страховку в форме пожизненной выплаты. Интересно отметить, что военные (а именно они были опорой режима Пиночета) были выведены из-под этого эксперимента: для них была сохранена государственная пенсионная система.

Пенсионный эксперимент Пиночета был широко разрекламирован Всемирным Банком и Международным валютным фондом; эту модель стали активно насаждать в развивающихся странах. В результате Боливия, Мексика, Сальвадор, Казахстан, Никарагуа, Доминиканская республика и Нигерия полностью приватизировали свою пенсионную систему. Еще несколько стран, включая Россию, перешли к смешанным системам, в которых накопительный компонент был внедрен за счет урезания пенсионных прав работников в рамках системы государственного пенсионного страхования (поскольку часть пенсионных взносов работников была перенаправлена из солидарной системы в накопительную).

В период с 1981 по 2014 годы в общей сложности 30 стран Латинской Америки, Африки, Восточной Европы и бывшего СССР частично или полностью приватизировали свои пенсионные системы. Характерно, что экономически развитые страны в этом эксперименте не участвовали. В этих странах накопительный компонент присутствует лишь в так называемом дополнительном пенсионном обеспечении, то есть в пенсионных схемах, реализуемых предприятиями для своих сотрудников. Единственное исключение из этого правила – это Швеция, где основная государственная пенсия содержит обязательный накопительный компонент, но он по объему незначителен – взносы туда составляют 2.5% от зарплаты.

На переход к накопительным пенсиям возлагались большие надежды: пенсии должны были вырасти, а экономический рост должен был ускориться в результате прихода долгосрочных инвестиций. Однако ничего этого не произошло; более того, социальная защищенность людей старшего возраста в большинстве стран заметно снизилась. Вот лишь некоторые факты, иллюстрирующие этот «эпический провал» эксперимента с пенсионными накоплениями.

Во-первых, в большинстве стран сократился охват населения пенсионной системой, то есть увеличилась доля работников, у которых в старости не будет права на трудовую пенсию. Этот эффект был особенно заметен в Латинской Америке, где охват населения пенсионными системами и до реформы был сравнительно небольшим. Так, доля работников, отчисляющих взносы в пенсионную систему, в среднем по девяти странам Латинской Америки, участвовавшим в «накопительном» эксперименте, сократилась с дореформенных 38% до 27%.

Во-вторых, уменьшился размер пенсий и сократился коэффициент замещения. Напомню, что коэффициент замещения – это один из основных параметров оценки эффективности пенсионной системы. Используемое МОТ определение коэффициента замещения довольно сложное, но в некотором упрощении можно считать, что это отношение средней пенсии к средней зарплате. Этот показатель более информативен, чем собственно величина пенсии, поскольку зарплаты в экономике обычно растут быстрее инфляции и рост пенсий должен ему соответствовать. А вот с переходом на накопительную пенсионную систему рост пенсий в большинстве стран заметно отстал от роста зарплат. Так, например, в Казахстане за годы реформы коэффициент замещения упал более чем вдвое: 60% до 29.3%.

В-третьих, выросло неравенство в доходах пенсионеров и, в частности, гендерное неравенство. Дело в том, что любая система государственного пенсионного страхования включает в себя механизм перераспределения, позволяющий сократить разрыв в размере будущих пенсий между работниками с высокими и низкими зарплатами. Более того, в таких системах обычно закладывается механизм компенсации временных перерывов в работе для людей, выполняющих некоторые социально-значимые функции: например, для женщин в период отпуска по уходу за ребенком, для лиц, ухаживающих за инвалидами, для военнослужащих срочной службы, и т.п. В солидарной системе такое перераспределение организовать очень просто: надо только учесть в пенсионной формуле начисление пенсионных прав (пенсионных баллов) за такие периоды.

А вот в системе с индивидуальными накопительными счетами такое перераспределение отсутствует. Это особенно сильно ударяет по женщинам: у них и зарплаты в среднем ниже, и стаж меньше из-за перерывов по уходу за детьми или больными родственниками. Более того, если для разных полов используется отдельная статистика по продолжительности жизни и периоду дожития, то при подсчете величины будущей пенсии у женщин заработанный пенсионный капитал делится на большее число месяцев в ожидаемом периоде получения пенсии, так как у женщин почти всегда продолжительность жизни и срок дожития больше. Это еще сильнее увеличивает гендерное неравенство в размере пенсий.

В-четвертых, бюджетные расходы на обеспечение перехода от солидарной системы к накопительной оказались заметно выше ожиданий, что для некоторых стран стало причиной значительного увеличения объема госдолга. Дело в том, что когда новые пенсионные взносы полностью или частично перенаправляются из солидарной системы в накопительную, то в солидарной системе возникает дефицит и для выплаты текущих пенсий собираемых денег уже не хватает. Государству приходится компенсировать этот дефицит дотациями из бюджета, что приводит к повышению дефицита государственного бюджета. Для его покрытия государство выпускает облигации, и госдолг растет. Так, например, в Польше совокупные расходы государства на проведение перехода к накопительной системе за период с 1999 по 2012 годы составили 14.4% от ВВП 2012 года, а расходы на обслуживание соответствующего «дополнительного» госдолга составили 6.8% ВВП.

Характерно, что значительные объемы государственных облигаций как раз и покупают НПФ на средства пенсионных накоплений. В итоге деньги, собираемые с работников в качестве взносов, так же, как и при прежней системе, в значительных объемах идут на финансирование текущих пенсий, только не напрямую, а через цепочку финансовых посредников, каждый из которых отбирает из них свою комиссию; и при этом еще растет объем госдолга.

В-пятых, в частных накопительных пенсионных системах административные расходы оказались заметно выше, чем в государственных системах, хотя ожидалось, наоборот, заметное сокращение таких расходов. Эти ожидания основывались на одной из основополагающих неолиберальных догм – на тезисе о том, что частное управление всегда более эффективно, чем государственное, поскольку конкуренция заставляет частника строить свой бизнес максимально эффективно, а у государственного чиновника такой мотивации нет.

Этот тезис сам по себе спорный и не подтверждается надежной статистикой, но в случае приватизированных пенсионных систем ситуация усугубляется еще и тем, что у частных НПФ возникают некоторые дополнительных издержки, которых в государственных системах не бывает. Это расходы на маркетинг (вспомним, как агрессивно у нас в России НПФ переманивают клиентов друг у друга), расходы на корпоративное управление (т.е. содержание совета директоров, проведение собраний акционеров и т.п.), расходы на аудиторов, комиссии управляющим компаниям и депозитариям и т.п.

Эти расходы закладываются в комиссии НПФ, которые пожирают заметную долю от пенсионных взносов. Так, например, за период реформ в Аргентине административные расходы выросли с 6.6% до 32% от суммы взносов, в Колумбии – с 2.6% до 14%. Единственной страной, где административные расходы не выросли, а даже немного уменьшились, является Боливия; но достигнуто это было в большой степени благодаря подавлению конкуренции между НПФ, что лишает всякого смысла идею приватизации.

В-шестых, допуск крупных частных игроков к пенсионной системе создает риск того, что эти частные игроки будут вмешиваться в регулирование пенсионной системы и будут пытаться изменить ее в свою пользу. Например, вполне типична ситуация, когда одни и те же люди периодически работают то в НПФ, то в регулирующем эти НПФ государственном органе. В результате накопительная пенсионная система зачастую строится таким образом, чтобы приносить максимальную выгоду фондам, а не будущим пенсионерам: в частности, в нее не закладываются адекватные механизмы контроля за деятельностью фондов и взимаемыми ими комиссиями.

В-седьмых, страховые пенсионные системы каждому конкретному человеку дают более надежную защиту, чем индивидуальный накопительный пенсионный счет, потому что в случае такого счета все риски неблагоприятной экономической конъюнктуры и ошибок инвестирования лежат на самом человеке. Ведь суть любого страхования именно в том, чтобы объединить риски в некоторый пул и распределить их негативный эффект между всеми участниками, так чтобы объем потерь каждого участника при реализации риска не был бы для него катастрофическим. В системе индивидуальных пенсионных счетов будущий пенсионер может получить хорошую накопительную пенсию в случае удачного инвестирования, но может и вообще остаться без такой пенсии в случае, если «что-то пошло не так» (подробнее см. «Пенсионные игры: продолжение следует», Правда, №42, 18.04.2019).

Все указанные факторы убедительно демонстрируют, что один и тот же объем пенсионных взносов в случае государственной солидарной пенсионной системы позволяет обеспечить пенсионеров более высокими и надежными пенсиями, чем в случае накопительной пенсионной системы. Однако у сторонников «накопиловки» был еще один аргумент: пенсионные накопления граждан должны были быть инвестированы в долгосрочные проекты, важные для экономического роста и развития. Но и здесь результаты эксперимента были далеки от ожиданий: в большинстве развивающихся стран (за исключением Чили) эффект от пенсионных накоплений на развитие экономики был незначительным.

Таким образом, государство и население от перехода к «накопиловке» проиграли, а выиграли только финансисты. Все это стало особенно очевидно в период мирового финансового кризиса 2008 года, когда многие владельцы индивидуальных пенсионных счетов в разных странах внезапно обнаружили, что их ожидаемая будущая пенсия сократилась вдвое или даже больше.

Поэтому начиная с 2008 года постепенно стал разворачиваться процесс возвращения стран к солидарной пенсионной системе. Так, к 2018 году из 30 стран, участвовавших в «накопительном» эксперименте, 18 стран полностью или частично вернулись к прежней солидарной системе.

Среди этих восемнадцати стран была и Россия: в 2014 году в России была произведена «заморозка» накопительной части пенсии. Суть ее состоит в том, что пенсионные взносы, которые должны были направляться в накопительную систему, сейчас направляются в государственную страховую пенсионную систему; при этом пенсионные права граждан в рамках страховой системы увеличиваются в соответствии с объемом этих взносов. Решение о заморозке «накопиловки» критиковали многие – и либералы, и даже некоторые политики левого спектра. Однако это было правильное решение – полезное и для федерального бюджета, и для граждан, поскольку теперь их пенсионные права в рамках страховой пенсионной системы будут больше. Заморозка накопительной части пенсии сначала планировалась как временная мера, но потом многократно продлевалась, так что, скорее всего, она будет бессрочной.

В России отказ от накопительной пенсии был не совсем полным: все обязательные пенсионные взносы теперь идут только в страховую пенсионную систему, но собранные ранее средства пенсионных накоплений по-прежнему остаются на индивидуальных счетах под управлением НПФ. А в некоторых странах, например, в Венгрии, индивидуальных счетов в обязательной пенсионной системе не осталось вообще: там в 2011 году все средства пенсионных накоплений были переведены в государственную солидарную пенсионную систему.

И вот теперь у нас в России опять пытаются наступить на те же грабли и провести «накопительный» эксперимент еще раз в надежде, что «в этот раз все будет по-другому». Но по-другому не будет! Будет только хуже, потому что экономическая ситуация и в России, и в мире в целом сейчас гораздо хуже, чем была в 2000-е годы, так что сейчас крайне наивно надеяться, что инвестирование пенсионных накоплений будет приносить высокую доходность, компенсирующую все перечисленные выше издержки и проблемы. Поэтому сейчас очень важно не позволить нашим финансовым властям затащить нашу страну в эту авантюру. Шанс на позитивный исход еще остался, и нужно его не упустить