Президенту Российской Федерации
Д.А.МЕДВЕДЕВУ
Председателю Правительства Российской Федерации
В.В.ПУТИНУ
ОТКРЫТОЕ ПИСЬМО
Уважаемый Дмитрий Анатольевич!
Уважаемый Владимир Владимирович!
На рассмотрение Государственной Думы группой депутатов в порядке законодательной инициативы внесен проект федерального закона №315329-5 «О парламентском контроле в Российской Федерации». Правительство за подписью зам.Председателя Правительства – Руководителя Аппарата Правительства С.С.Собянина дало отрицательное заключение на указанный законопроект (от 16 марта 2010 года № 1103п - П15).
Поскольку мы входили в состав рабочей группы по подготовке данного законопроекта и ознакомлены с заключением Правительства, просили бы Вас лично ознакомиться с нашими выводами относительно аргументов, изложенных в заключении, так как они не только не убедительны, но еще и не корректны по логике, что, увы, позволяет сомневаться в квалифицированности тех, кто готовил данное заключение, и вольно или невольно в невыгодном свете показывают роль Правительства Российской Федерации.
1) В заключении Правительства Российской Федерации приводится аргумент - законопроект о парламентском контроле, цитируем, «во многом дублирует нормы федеральных законов (так, деятельность комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации уже закреплена Федеральным законом «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»)».
С этим положением нельзя согласиться. Следует подчеркнуть, что при подготовке законопроекта о парламентском контроле учитывались, естественно, предмет регулирования и степень урегулированности вопроса в российском законодательстве.
Как известно, контрольные полномочия Государственной Думы и Совета Федерации отражены в ряде статей Конституции Российской Федерации (в частности, ст.ст. 83, 87, 88, 93, 102, 103, 111, 114, 117). Причем характер полномочия как контрольного определяется не наличием слова «контролирует», а существом полномочия, если оно свидетельствует о наличии контрольных возможностей у соответствующей палаты. Кроме того, ряд федеральных конституционных законов и федеральных законов отражает отдельные конкретные контрольные полномочия палат (в области государственного строительства и назначения высших должностных лиц государства, взаимодействия с государственными органами, бюджета, финансов, налогов, направления воинских контингентов и т.д.). Именно такими актами закреплены многие возможности парламентариев, не упомянутые в Конституции РФ - например, запросы парламентариев, правительственные часы в палатах и др. По инициативе Президента Российской Федерации появился Федеральный закон 2005 года «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Понятия «парламентское расследование» тоже нет в Основном Законе государства, что не помешало Президенту проявить конструктивную инициативу.
Однако пришло время от конкретных вопросов перейти к созданию обобщенной конституционно-правовой основы парламентского контроля. Этому и посвящен законопроект о парламентском контроле. Если его читать внимательно и без предвзятости, можно увидеть: в нем проявлена элементарная правовая культура – всего лишь отмечено то, что уже сделано на данном пути. Законопроект не повторяет и не дублирует существующее, а идет принципиально дальше. Отчет Правительства – текущее и разовое плановое мероприятие. Парламентское расследование – зачастую действия по чрезвычайной ситуации (для этого достаточно посмотреть Закон). Учитывая это, законопроект строится на иной ключевой позиции: парламентский контроль – постоянная функция палат парламента, направленная на анализ того, как организовано правоприменение. Он учитывает ранее вводившиеся правовые механизмы и средства, но вместе с тем предлагает множество новых, которых нет в актах-предшественниках.
2) Авторы заключения полагают также, что наличие норм о комитетах и комиссиях палат Федерального Собрания в регламентах палат является достаточным и не требует регулирования в отдельном законе. В заключении говорится: «Законопроектом предлагается установить формы парламентского контроля, используемые палатами Федерального Собрания Российской Федерации, в том числе путем создания комитетов и комиссий парламентского контроля палат Федерального Собрания Российской Федерации. Представляется, что указанные формы деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации в настоящее время в достаточной мере урегулированы соответствующими регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации. Кроме того, следует учитывать, что в соответствии с частью 4 статьи 101 Конституции Российской Федерации каждая из палат Федерального Собрания Российской Федерации решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности».
Однако известно, регламент палаты парламента – это особый правовой акт внутреннего пользования. Он детализирует процедуру работы палаты, ее структур и не может содержать норм, наделяющих кого-либо правами и обязанностями за пределами палаты. Это возможно только путем принятия закона. Регламент не заменяет закон и не может его дописывать. Ссылка на часть 4 статьи 101 Конституции Российской Федерации не обоснована, так как предложенный законопроект регламентирует не столько внутренний распорядок деятельности палат парламента, сколько внешнюю контрольную сферу, распространяющуюся на широкий круг лиц и организаций.
Таким образом, в приведенном тезисе заключения просматривается явное нежелание понять, что законопроект посвящен важной функции палат Федерального Собрания – парламентскому контролю, а не процедурным вопросам. К тому же при внимательном ознакомлении с законопроектом можно увидеть, что он отражает в целевом плане порядок формирования комиссий парламентского контроля, их деятельности и не дублирует соответствующие положения регламентов палат.
3) Одним из серьезных обвинений в адрес законопроекта является то, что он исходит якобы из возможностей вмешательства субъектов парламентского контроля в судебно-процессуальную сферу. В заключении говорится: «Также законопроектом предлагается установить, что лица, на которых возложены конкретные поручения в связи с осуществлением парламентского контроля, имеют право, в порядке выполнения этих поручений, знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел и (или) производство по которым прекращено. Данное положение нарушает общие принципы уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, гражданского процессуального законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку такие лица не являются участниками соответствующих производств. В равной мере данное замечание относится к арбитражному процессу».
Авторы заключения как будто бы игнорируют тот факт, что в законопроекте речь идет не о текущем, а о законченном производстве.
В связи с этим следует учесть, что данный законопроект, так же как и Федеральный закон о парламентском расследовании, запрещает вмешательство в текущую деятельность соответствующих органов следствия и суда. Относительно того, что дело уже рассмотрено и решение вынесено, Федеральный закон о парламентском расследовании гласит: «Факты и обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением (приговором) суда, признаются парламентской комиссией по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования (далее - комиссия), без дополнительной проверки и не могут ставиться под сомнение». Однако в данном Законе не запрещено ознакомление с соответствующими принятыми решениями. Законопроект о парламентском контроле исходит из того же подхода, хотя и говорит об этом более четко. И это никак не является нарушением принципов уголовно-процессуального, гражданско-процессуального и административно-процессуального законодательства.
К тому же после принятия Федеральных законов 2008 и 2009 гг. о доступе к информации о деятельности государственных, муниципальных и судебных органов ознакомление с принятыми их решениями не должно составлять трудностей и означать вмешательства в деятельность соответствующих органов. Естественно, с соблюдением требований о тайне и ограниченном доступе к соответствующей информации.
4) Вызывает удивление такой тезис заключения: «Следует отметить, что в статье 12 законопроекта об ответственности за противодействие осуществлению парламентского контроля указывается конституционно-правовая ответственность, хотя соответствующее понятие законодательством Российской Федерации не предусмотрено».
Конституцией Российской Федерации и текущим законодательством введен ряд мер, которые уже давно в нашей стране получили обобщенное наименование мер конституционно-правовой, или конституционной ответственности – роспуск Государственной Думы, отрешение от должности Президента, отправление в отставку Правительства, отмена его актов Президентом РФ и т.д.
Содержание соответствующей ответственности именно как конституционной отражается и в текущем законодательстве. Приведем пример.
Федеральный закон 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит статью 3.1. «Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (введена Федеральным законом от 29.07.2000 № 106-ФЗ):
«Органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.
В случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом».
Если авторы заключения будут настаивать на своем тезисе, тогда они должны сделать вообще вывод о противоречии законодательству деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, который многократно использовал данное понятие. Приведем примеры.
В Постановлении от 11 декабря 1998 г. № 28-П по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации он записал (п. 3 мотивировочной части):
«3. устанавливая функции и полномочия федеральных органов государственной власти, Конституция Российской Федерации исходит из характера их конституционных взаимоотношений. Президент Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является главой государства (статья 80, часть 1). В силу своего места в системе разделения властей Президент Российской Федерации в качестве главы государства определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства (статья 80, часть 3), реализация которой возложена на Правительство Российской Федерации (статья 114, часть 1). Именно этим обусловлены полномочия Президента Российской Федерации по формированию Правительства Российской Федерации, определению направлений его деятельности и контролю за ней (статьи 83, пункты "а", "б", "в", "д"; 111; 112; 115, часть 3; 117 Конституции Российской Федерации), а также конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации. Отсюда вытекает и роль Президента Российской Федерации в определении персонального состава Правительства Российской Федерации, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства Российской Федерации».
В Постановлении «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 7 июня 2000 г. № 10-П Суд записал: «Допустимость отрешения, т.е. досрочного освобождения, от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в связи с неправомерным поведением уже была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В Постановлении от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края Конституционный Суд Российской Федерации установил, что нормы, закрепляющие досрочное освобождение от должности главы администрации Алтайского края за неправомерные действия в качестве института конституционной ответственности, не противоречат Конституции Российской Федерации при условии, что неправомерность этих действий подтверждается вступившим в силу решением суда. Данная правовая позиция была подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года № 37-О по запросу администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области».
5) В заключении приводится и такой аргумент: «Статьями 22 - 26 законопроекта регулируются вопросы, связанные с проведением парламентского контроля в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации самостоятельны и обладают всей полнотой государственной власти».
Создается ощущение, что авторы заключения намеренно игнорируют тот факт, что в законопроекте говорится об основах парламентского контроля законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, очерчены контуры данного вида контроля без излишней детализации с тем, чтобы субъекты Федерации в своих законах наиболее полно урегулировали данную сферу деятельности исходя из общих принципов, закрепленных в данном Федеральном законе.
Логика авторов законопроекта исходит из интерпретации пункта «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации, где к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». На такой интерпретации построен Федеральный закон 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Кроме того, очень важный момент состоит и в том, что контрольная деятельность парламента субъекта Российской Федерации, в рамках предметов ведения субъекта и парламента, может касаться подразделений федеральных органов исполнительной власти, расположенных в регионе.
6) В тексте заключения есть и такой довод: «Законопроектом устанавливается, что финансовое, материально-техническое и иное обеспечение осуществления парламентского контроля производится за счет средств соответствующего бюджета, выделяемых на обеспечение деятельности соответственно палат Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Между тем реализация данных положений законопроекта потребует выделения дополнительных бюджетных ассигнований как из федерального бюджета, так и из бюджетов субъектов Российской Федерации».
С этим доводом невозможно согласиться. Разработчики законопроекта исходят из того, что расходы на финансовое, материально-техническое и иное обеспечение парламентского контроля будут осуществляться за счет средств, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год на деятельность палат Федерального Собрания и за счет средств, предусмотренных бюджетами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на соответствующий финансовый год на осуществление их деятельности.
Эта позиция авторов законопроекта основывается, в том числе, на предыдущем заключении Правительства Российской Федерации (от 26 августа 2005 года №2728п-П15) на проект федерального закона «О парламентском расследовании», вносившегося на рассмотрение Государственной Думы Президентом Российской Федерации В.В.Путиным. В частности, в нем отмечалось, что «финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности комиссии предполагается осуществлять в пределах общего объема средств федерального бюджета, выделяемых на обеспечение деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации». По сути, процитированная позиция Правительства РФ полностью соответствует финансово-экономическому обоснованию к законопроекту, подготовленному Президентом Российской Федерации.
Таким образом, реализация Федерального закона «О парламентском контроле в Российской Федерации» не потребует дополнительных финансовых средств при рациональном использовании имеющихся.
7) Отдельные замечания авторов заключения относительно понятийного аппарата законопроекта свидетельствуют о поверхностном подходе к подготовке текста заключения. В тексте заключения читаем: «Также следует учитывать, что понятия "оперативная деятельность органов государственной власти", "государственные органы, не имеющие статуса федеральных органов исполнительной власти", "обстоятельства, имеющие негативные последствия для общества и государства", "мероприятия парламентского контроля", "допуск с соблюдением требований законодательства по охране тайны" и другие, используемые в законопроекте, не определены ни законопроектом, ни законодательством Российской Федерации. Это не согласуется с неоднократно высказанной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позицией, согласно которой неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает противоречивую правоприменительную практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод граждан».
Если бы авторы заключения внимательно посмотрели действующие нормативные правовые акты, они бы нашли большинство терминов законопроекта. В частности, в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» сказано (ст. 15): «При проведении ревизий и проверок должностные лица Счетной палаты не должны вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых объектов, а также предавать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта (заключения)». В российском законодательстве наряду с понятиями «органы государственной власти», «исполнительные органы государственной власти» существует понятие «государственные органы» (к ним относится, например, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации). Этот момент также учтен в законопроекте, поскольку такие государственные органы тоже могут быть в сфере парламентского контроля. Понятие «допуска» используется в нормативных актах, регулирующих вопросы государственной и иной охраняемой законом тайны.
И последнее: в 2005 году Президент Российской Федерации сделал важнейший, по истине исторический шаг на пути укрепления российского парламентаризма, когда внес в Государственную Думу проект Федерального закона о парламентском расследовании. В 2008 году по инициативе Президента Российской Федерации включены в Конституцию Российской Федерации нормы о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой. По существу, это введение тех элементов парламентского контроля, которые стали распространенными в мировой парламентской практике.
Законопроект о парламентском контроле – логичный шаг на том же пути. Речь идет о поддержании нормального и общепринятого баланса властей в условиях демократического правового государства.
С искренним уважением,
от имени участников рабочей группы, готовившей законопроект:
Авакьян Сурен Адибекович - заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им.М.В. Ломоносова,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, руководитель рабочей группы по подготовке текста законопроекта «О парламентском контроле в Российской Федерации»;
Миронов Олег Орестович - доктор юридических наук, профессор, депутат Государственной Думы 1-го и 2-го созывов, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (1998-2004), член рабочей группы;
Горовцов Дмитрий Евгеньевич – член Экспертного совета Комиссии Государственной Думы пятого созыва по законодательному обеспечению противодействия коррупции, кандидат исторических наук, член рабочей группы-секретарь.
23 марта 2010 года
* * *
P.S.
Уважаемый Дмитрий Анатольевич!
Уважаемый Владимир Владимирович!
Полностью разделяем аргументацию одних из самых известных и квалифицированных ученых – конституционалистов.
Вместе с тем, хотели бы дополнить это письмо оценкой политических последствий, связанных с готовящимся отклонением разработанного нами законопроекта «О парламентском контроле в Российской Федерации».
Во всем мире Парламент осуществляет две ключевые, фундаментальные функции. Это законодательство и контроль за властью от имени народа (в том числе и через механизмы ее формирования). Народ является единственным источником власти и наделения ее полномочиями: именно он финансирует деятельность Правительства РФ, содержит весь государственный аппарат, все органы и структуры власти.
Именно поэтому Парламент в странах развитой демократии гласно и открыто осуществляет контроль за всеми аспектами жизнедеятельности государства, муниципалитетов и их органов.
Это – основы не только ответственного парламентаризма, но и того самого гражданского общества, строительство которого мы тщетно пытаемся осуществить на протяжении последних десятилетий.
Отказывая Парламенту (более чем на 70% (!) состоящему из сторонников Правительства) в контрольных полномочиях, Правительство расписывается в осознанном желании на долгие годы сделать исполнительную власть закрытой от контроля и критики со стороны политических партий, общества, народа. Увы, это – прямой путь не только к тотальной коррупции, но и отрыву власти от народа и, в конечном счете, краху государства.
В этой связи и с учетом важности для российского народа и власти принятия Федерального закона «О парламентском контроле в Российской Федерации» обращаемся к Вам, уважаемые Дмитрий Анатольевич и Владимир Владимирович, найти возможность лично ознакомиться с текстом указанного законопроекта и поддержать необходимую для страны и народа законодательную инициативу.
Готовы к конструктивному диалогу.
С уважением,
от имени авторского коллектива законопроекта:
Гудков Геннадий Владимирович - заместитель председателя Комитета Государственной Думы по безопасности;
Аксаков Анатолий Геннадьевич – член Комитета Государственной Думы по финансовому рынку;
Горячева Светлана Петровна - заместитель председателя Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы;
Емельянов Михаил Васильевич – член Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству;
Илюхин Виктор Иванович – заместитель председателя Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству;
Мельников Иван Иванович – заместитель Председателя Государственной Думы, член Комитета Государственной Думы по образованию;
Купцов Валентин Александрович – председатель Комитета Государственной Думы по делам национальностей;
Решульский Сергей Николаевич - член Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике.