Новый Лесной кодекс: о правах народа забыли
(Из выступления депутата ГД РФ В.И. Кашина по вопросу о проекте "Лесного кодекса РФ" на пленарном заседании ГД РФ 22 апреля 2005 года)
Проблема эффективного использования природных ресурсов остается актуальной для России многие годы. И с особым вниманием общество всегда следило за судьбой леса. Сегодня необходимо признать, что Россия в доступных местах в основном уже выбрала наиболее ценные породы леса. На их месте преобладают низкотоварные мягколиственные породы с вкраплениями недорубов хвойных пород прошлых лет, пригодных лишь для глубокой переработки, мощности которой практически в стране отсутствует. Противоестественно, но леса оказались на положении исчерпаемых ресурсов.
За 15 лет площади ежегодных посадок и посевов лесных культур сократились почти в 5 раз ( с 900 тыс.га до 180 тыс. га).
Последние годы объемы лесозаготовок в стране не превышают 150 миллионов кубометров (с учетом несанкционированных вырубок 180 млн.), ранее этот показатель составлял 350 миллионов кубометров. "Лесной доход" от продажи древесины на корню в 2003 году составил 7,3 миллиардов рублей, а на восстановление лесного хозяйства было направлено из федерального бюджета 8,6 миллиардов рублей. Государство использует только около 20 процентов лесных ресурсов страны, обеспечивает всего 3 процента мирового рынка лесопродукции. Лесная отрасль России работает крайне неэффективно. Россия, располагая одной четвертой частью мирового леса, имеет с него доход всего около 5 млрд. дол., а маленькая Финляндия - 15 млрд. дол. Лесная отрасль занимает только около 5% ВВП нашей страны. А в СССР лесная отрасль уступала по объему получаемой прибыли только нефтяной отрасли. Мощности по глубокой переработке древесины были созданы в советское время и изношены практически полностью. Поэтому стоит задача срочно выбрать правильную экономическую модель ведения лесного хозяйства с увеличением дохода до
30-40 млрд. дол. в год и учетом всех особенностей России ( коррупция и воровство, бесконтрольность и безответственность; необходимость придать новый импульс развитию лесной науки; восстановить управление отраслью, привлечь инвестиции, создать мощную перерабатывающую лесную промышленность).
С такими же проблемами сталкивались многие страны, но они во время
поняли, что истощенным лесам необходима неотложная государственная помощь как первое условие не только устойчивого развития всего лесного сектора, но и преодоления деградации природной среды. Всемирная конференция
в Рио-де-Жанейро (1992г.) зафиксировала начало глубокого пересмотра принципов лесных отношений, выдвинув на перспективу главное стратегическое
требование, ставшее мировым постулатом, - организацию устойчивого пользования и управления лесами. А на основе тактических приемов обеспечить непрерывное неистощительное пользование леса. Этот момент стал основным
принципом отношения всего мирового сообщества к лесам, центральным звеном мировой лесной политики. Многие страны приняли меры по улучшению
ведения хозяйства в своих лесах, по исправлению систем, механизмов управления ими.
К сожалению, не смотря на проведение "круглых столов", парламентских слушаний, неоднократных заседаний комитета по природным ресурсам и природопользованию, выступления депутатов по отмеченным выше вопросам в рассматриваемой сегодня редакции Лесного кодекса предложениям в полном объеме места не нашлось.
Разработчики кодекса из ведомств Фрадкова, Грефа проталкивают через "Единую Россию" в Государственной Думе частную собственность на лес, оборот лесных участков, уход государства из управления и хозяйствования в лесной отрасли. Именно поэтому абсолютное большинство ученых, общественных организаций, включая экологические, представители лесного отечественного бизнеса, леспромхозов, лесники и многие депутаты выступали категорически против предложенного проекта Лесного кодекса.
В ст. 9 Конституции РФ закреплен принцип, в соответствии с которым земля, леса и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. На основании этого положения Конституционный суд РФ в Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности действующего Лесного кодекса дал заключение, что "лесной фонда России - ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития..., а также рационального использования этого природного ресурса в интересах РФ и ее субъектов - представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим". При этом Конституция допускает возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности, но не обязывает к тому, чтобы лесной фонд находился в этих формах собственности.
В ст. 42 проекта Лесного кодекса, с одной стороны, говорится, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности, а с другой стороны, заявляется, что земельные участки лесного фонда могут находиться одновременно в собственности субъектов РФ, муниципальных образований, граждан и юридических лиц, При этом смело предусматривается возможность
нахождения лесных участков в собственности
иностранных граждан, лиц без гражданства и
иностранных юридических лиц, что явно противоречит Конституции РФ. В кодексе прямо не установлены случаи, когда эти субъекты права ограничиваются в правах. Хотелось бы отметить, что в законодательстве Канады, США введен запрет на частную собственность лесных участков для иностранных граждан. Необходимо учитывать, что введение частной собственности на леса может привести к экологической катастрофе, которая случилась в конце 19-го века в Центральной полосе России. Здесь до 70 процентов лесов являлось частной собственностью. Частные собственники для сиюминутной выгоды вырубили тысячи гектар леса под пашни, выгоны для скота. А в результате этого - ветра, исчезновение рек и озер, эрозия почвы привели к смыву плодороднейшего чернозема. Все это привело к нарушению естественного лесного биогеоценоза.
В результате в 90-х годах 19-го века на протяжении нескольких лет на территории Центральной России разразился страшный голод от ежегодных неурожаев. А виной всему явилась непродуманная вырубка леса. К тому же частный лесовладелец не был заинтересован в инвестициях даже в собственные леса. В США, Финляндии, других странах улучшение частных лесов на протяжении десятилетий шло на 70% за счет государственных субсидий. Но и в этих условиях не каждый частный владелец лесов был заинтересован в инвестициях государства.
Приведенные аргументы, а также негативный отечественный опыт по развалу сельского хозяйства на основе принятых Земельного кодекса и Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения не останавливают Кремль и Правительство принять Лесной кодекс РФ, в котором будет прописана возможность
частной собственности на участки земель из состава лесного фонда. А затем будет предложен специальный федеральный закон об обороте земель (лесных участков) лесного фонда, который фактически закрепит частную собственность на лес.
В этой связи большинство населения волнует вопрос а как в кодексе будет закреплено общедоступное лесопользование. В ст. 18 в перечне видов лесопользования отсутствует само понятие "общедоступное лесопользование", что свидетельствует о полном пренебрежении к интересам общества со стороны властей. В п.1 ст. 26 формально продекларировано право граждан свободно и бесплатно пребывать в лесах и осуществлять для собственных нужд сбор едикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, лекарственных растений, хвороста и т.д. Однако это право перечеркивается фразой "если иное не предусмотрено лесным законодательством". Эта оговорка ставит конституционное право граждан на лесные ресурсы в зависимость от собственника и арендаторов лесных участков. А в п. 3 ст. 26 прямо говорится, что пребывание граждан в лесах может быть ограничено законом в определенных случаях и "иных случаях". Такая формулировка дает неограниченные возможности для нарушения прав большинства российских граждан. Ограничения на сбор "даров леса" также предусмотрены и в п. 5 ст. 26: нормы бесплатного сбора лесных ресурсов устанавливаются органами местного самоуправления.
Значительное место в кодексе уделено вопросу аренды лесных участков. За соответствующую арендную плату арендатор получает право осуществлять на лесном участке все виды лесопользования (если иное не
предусмотрено в договоре). Однако согласно ст. 73 лесопользование является платным, но проект кодекса не урегулировал вопрос о соотношении данной платы и арендной платы. Остается не ясным, является ли арендная плата платой за пользование лесным участком, либо речь идет о двух самостоятельных видах платы. Не нашли
должного обоснования возможные оптимальные сроки аренды. Можно предположить, что стимулирующим для притока инвестиций
будет срок аренды до 15-20 лет, а верхний предел срока договора аренды до 99 лет будет способствовать монополизации и снижению конкуренции. Необходимо также более четко определить возможность продления договорных отношений, предусмотреть гарантии предоставления преимущественных прав арендатору при отсутствии нарушении договора аренды, установить ограничения максимального размера лесных участков, находящихся в аренде. Предоставление арендатору права совершать определенные сделки (в т.ч. сдавать арендованные лесные участки в субаренду) без согласия арендодателя может привести к различным злоупотреблениям, доступу к использованию лесными ресурсами фирм "однодневок" и т.п.
По мнению разработчиков, новый кодекс будет тем отличаться от существующего, что он делает кардинальный переход от "разрешительного" принципа пользования лесами к "заявительному". И этим революционным шагом исключается, как они считают, "избыточное вмешательство государства в деятельность лесопользования", осуществляемого арендатором.
Суть разрешительного принципа заключается в том, что арендатор даже на переданном в аренду лесном участке (а это могут быть не только десятки, но и сотни тысяч гектар) должен сделать с участием и под контролем Государственного органа управления лесами отвод леса в рубку, оценить его в стоимостной форме с учетом качества древесины и на этом основании оформить, так называемый лесорубочный билет - документ, удостоверяющий цену ресурса на корню, т.е. доход государства от его имущества, переданного в аренду.
Новый же кодекс упраздняет такую операцию, разрешая самому арендатору (лесопользователю) отводить себе леса в рубку и оценивать их. Мол, раз арендатор, уже заплатил на аукционе за право пользования лесом, зачем нужны какие-то дополнительные обременительные для него "разрешительные" документы.
На практике же арендатор может воспользоваться выборкой лучших наиболее ценных древостоев (или деревьев), чтобы получить наибольшую прибыль, которая и является главным мотивом его деятельности. Об этом говорят большие масштабы нелегальных рубок и доходов в приграничных районах в настоящее время.
По оценке природоохранных организаций, в Приморском крае масштаб нелегальных рубок составляет не менее половины от официально утвержденных, причем выбирается наиболее ценная древесина, которая тут же за границей (в Китае) оценивается сотнями долларов за кубометр, тогда как в своей стране она "проскальзывает", начиная с лесосеки, через все кордоны за бесценок. Государство теряет десятки миллиардов рублей доходов.
Большую тревогу вызывает ситуация с природоохранной и экологической деятельностью. По всей стране ведется наступление на особо охраняемые и заповедные территории: они застраиваются коттеджами, просто засоряются. Много примеров незаконного строительства в лесопарковых зонах. Все чаще пришедшие за дарами леса люди наталкиваются на заборы с колючей проволокой, охранников с собаками и т.д. С передачей функций охраны и ухода за территориями заповедников субъектам Российской Федерации без должной финансовой и материально-технической поддержки из центра они фактически утрачивают свой статус. Целесообразно для управления заповедными территориями восстановить отдельную федеральную службу, наделив ее соответствующими полномочиями и обеспечив необходимыми ресурсами.
В проекте кодекса забыты лесные поселения и в целом социальная сфера для людей, проживающих в лесной местности. Недопустимым также следует считать и пренебрежение, и прямое игнорирование властью достижений современной отечественной, зарубежной лесной и экологической науки.
А составители кодекса озабочены только излишним вмешательством государства в лесопользовании. Но все нынешние беды как раз и проистекают из того, что власть настолько урезало свою роль в управлении лесами, что это привело к их разбазариванию за бесценок и разворовыванию в широких масштабах. Из кодекса вообще исчезло даже упоминание о структуре государственного управления лесами по федеральной вертикали, особенно на самом ответственном, местном уровне. Составители кодекса оправдывают умолчание о структуре лесоуправления тем, что это функция Правительства, а не закона. Но зато исполнительная власть предложила в кодексе разделить государственное управление на три независимые службы. Однако совершенно не понятно, каким путем они будут взаимодействовать, и кто кого будет контролировать. Достаточно сказать, что основной функциональный орган управления лесами - агентство по лесному хозяйству, или по терминологии кодекса, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по управлению лесами, начисто лишен каких-либо контрольных функций, что исключает его нормальное функционирование как на федеральном, так и на территориальном уровнях.
В новом кодексе отсутствует также и экономический механизм управления лесами, способы определения стартовой (для аукциона) платы за древесину на корню. При этом составители кодекса ссылаются на Бюджетный кодекс, в котором эти вопросы не находят удовлетворительного решения. Не предлагаются и экономические стимулы для развития лесной промышленности, особенно по глубокой переработке древесины, что существенно тормозит развитие лесного сектора России и ставит самую многолесную державу на положение дешевого сырьевого придатка мирового рынка древесной продукции.
Лесопромышленный комплекс на основе предлагаемой модели развития никогда не займет в экономике страны достойное место.
В заключение, хочу подчеркнуть, что по проекту кодекса не проведена экологическая экспертиза, а также абсолютное большинство субъектов Федерации не представили положительные заключения на обсуждаемый документ. Авторы кодекса проигнорировали требование ст. 72 Конституции РФ о том, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы природопользования; владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, в том числе лесами.
На основании изложенного депутаты нашей фракции считают, что предложенный проект "Лесного кодекса РФ" принимать нельзя. Он отражает в основном интересы олигархов и зарубежного капитала. Нужно менять саму концепцию законопроекта. Леса и другие природные ресурсы должны находиться исключительно в государственной собственности и использоваться во благо всего народа России!
