Участники круглого стола пришли к выводу о несовершенстве модели местного самоуправления в Москве и приняли проект меморандума «Десять шагов навстречу местному самоуправлению».

Меморандум

«Десять шагов навстречу местному самоуправлению»

(о возрождении  местного самоуправления в Москве)

17 июля 2013 года

город Москва

Данный меморандум предназначен для участников избирательного процесса, борющихся за власть в Москве не ради собственного обогащения, а для пользы москвичей.

Конституцией Российской Федерации определено, что единственным источником власти в стране является народ (статья  3).

Конституцией Российской Федерации гарантировано местное самоуправление на всей территории страны (статья 12).

Конституцией Российской Федерации определено, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (статья 131).

Однако местное самоуправление в Москве угнетено и подавлено исполнительной властью, о чем свидетельствуют следующие обстоятельства:

- прямое волеизъявление граждан путем референдума не проводится с 1993 года. Избирательная система на муниципальном уровне не работает. Муниципальные избирательные комиссии самостоятельно не провели ни одних выборов в муниципальных округах. Они не финансируются из местных бюджетов,  контролируются и управляются из управ и префектур;

- из муниципальных округов местные полномочия изъяты и находятся у исполнительной власти города (у 53 отраслевых департаментов, управлений, комитетов, 11 префектур, 125 управ районов). Аппарат органов исполнительной власти в городе в 300 раз больше представительной и муниципальной властей районов и города вместе взятых;

- муниципальная собственность в муниципальных округах конфискована и находится в распоряжении исполнительной власти города с 1993 года, распродаётся ею. Исполнительная власть лишила муниципальные округа земли, недвижимого имущества, жителей многоквартирных домов  - придомовой территории, чердаков, подвалов. Местные налоги и сборы, минуя бюджеты муниципальных округов, зачисляются в городской бюджет. Бюджеты муниципальных округов составляют 0,03% от бюджета города Москвы;

- в муниципальных округах, где имеются органы местного самоуправления и их администрации, исполнительная власть создала еще и районные управы, что привело к двоевластию: управа района и совет депутатов. В каждом из районов города Москвы имеется три «Главы»: муниципального округа, администрации, района. На уровне административных округов представительная власть вообще отсутствует, вся власть узурпирована Префектурами. Территориальное деление на административные округа и районы не соответствует историческому делению Москвы;

- первичные органы территориального общественного самоуправления (ТОСы домов, кварталов, микрорайнов) «вытоптаны» исполнительной властью. Взамен ТОСов насаждаются жилищные объединения из собственников жилья в виде ТСЖ, советов домов, которые не могут осуществлять в интересах всех жителей  управление домами, а тем более территориями в микрорайонах.

Несовершенство модели местного самоуправления в Москве объясняется необходимостью сохранения  единства городского хозяйства и единства бюджетной системы города. Однако советский и мировой опыт свидетельствуют о надуманности этой аргументации. Лондон, Нью-Йорк, Париж, Берлин и другие мегаполисы имеют четкое разделение городского и муниципального управления с соответствующими бюджетами.

Главным аргументом против расширения муниципальных полномочий исполнительная власть, в частности, считает необходимость градостроительной деятельности в интересах города. При этом почему-то не объясняются причины неисполнения Правительством Москвы требований Закона города Москвы от 25 июня 2008 года №28 «Градостроительный кодекс города Москвы» в части разработки и утверждения плана реализации Генерального плана города Москвы, выполнения в соответствии с Генеральным планом города Москвы городских программ в области развития, реорганизации, комплексного благоустройства территорий, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, а также проволочки в разработке с 2010 года Правил землепользования и застройки города Москвы и др.

Создание градостроительных условий, благоприятных для устойчивого экономического и социального развития города Москвы, для осуществления городом Москвой функций столицы Российской Федерации может быть решено путем утверждения Законом территориальных и отраслевых схем развития города Москвы. При этом будут соблюдены права муниципальных образований (муниципального округа) по принятию Генеральных планов в округах, Правил землепользования и застройки, а также в полном объеме будут соблюдены права жителей муниципальных образований на публичное обсуждение  градостроительных проектов.

Необходимость возрождения местного самоуправления в Москве объясняется следующими причинами:

1.Борьба с коррупцией. Сращивание бизнеса и власти с районного до городского уровня уже никем не отрицается. Количество «коррупционных кормушек»  увеличивается, «черный нал» и «откаты» процветают, средние размеры взяток увеличиваются, должности продаются, инвестиционные проекты лоббируются, конкурсы и аукционы по строительным контрактам, подрядам и закупкам различных материалов, лекарств и др. в большинстве случаев носят фиктивный характер (объем госзакупок составляет около 600 миллиардов в год).

2. Сокращение штатов чиновников территориальных органов исполнительной власти. Изменения территориального устройства города предполагают ликвидацию префектур и управ районов. Расходы в 2012 году на содержание аппаратов префектур, управ районов составили 7,27 млрд. руб.

3. Совершенствование системы учета мнения населения при принятии управленческих решений. В результате злоупотребления правом в последнее время москвичи столкнулись с угрозами: выселения за МКАД, жить на обочинах хорд, рокад и магистралей, стояния в «пробках», застраивания парков и ежегодной вырубки 100 тысяч деревьев, уничтожения объектов культурного наследия, сноса гаражей, засилья коррупции и платности в медицине, образовании и властных коридорах, обнищания по причине роста налогов и  штрафов, тарифов на услуги, цен на товары и др.

Сегодня перед москвичами выбор: либо перестать быть манипулируемым электоратом, либо смириться с беспределом тех, кто уже перешел все границы в борьбе за власть.

К каким принципам самоуправления мы стремимся?

Самоуправление не может быть «спущено сверху», а может быть рождено жителями в процессе самоорганизации. Задача возрождения самоуправления должна решаться системно и комплексно. Поиск решения этой задачи должен быть в рамках общенациональной модели перехода от государства, которое управляет народом, к государству, которое служит своим гражданам. Гражданин и государство при этом - равнозначные субъекты права. Государство подчинено Обществу. Общество оставляет за собой право легитимным путем заменить режим госуправления (устройство власти в городе, районе) на любом этапе его существования, если функционирование государства (города, района) не обеспечивает в полной мере принципов, заложенных в Конституции (Уставе города, муниципального образования). Несоответствие функционирования государства (города, района) условиям, наложенным на него обществом, устанавливается референдумом.

Механизм управления обществом должен выстраиваться снизу вверх путем делегирования части властных полномочий нижних структур верхним. При этом любая управленческая структура ответственна не перед верхней, а перед нижней, делегировавшей ей часть своих полномочий.

Поскольку власть в развитом обществе формируется исключительно путем делегирования властных полномочий (в ходе самоорганизации системы самоуправления) снизу вверх, высшие должностные лица страны, регионов, районов подотчетны своим избирателям. Ежегодные отчеты выборных должностных лиц перед народом (жителями) публикуются в средствах массовой информации.

Деятельность всех выборных лиц в период их полномочий (мэра, руководителя муниципального образования, депутатов, руководителя контрольно-счетного органа, руководителя районной милиции), в т.ч. мировых судей, должна периодически оцениваться путем референдума, опроса избирателей, с использованием для этих целей дней голосования на выборах разных уровней. Неудовлетворительная оценка работы должностного лица, выявленная на референдуме, опросе, является основанием для судебного разбирательства о результатах работы с применением мер наказания согласно закону. Разбирательство о неудовлетворительной работе судьи, выявленной по результатам тайного голосования избирателей, производится представительным органом власти.

Что мы можем сделать в Москве сами?

Жизнеустройство в городе должно быть принципиально иным, чем определяется в действующем Уставе города и законах. Москвичам навязали порядок: деньги-власть-деньги. К власти пришли люди с рыночной психологией, позиционирующие себя «эффективными менеджерами».

Самоуправление возрождается в целях вовлечения жителей в управление территориями для удовлетворения вещественных, нравственных и экологических потребностей москвичей. Все потребности должны удовлетворяться не одна за счет другой, а одновременно - каждая на научно обоснованном уровне.

В деле развития самоуправления имеются трудности. Статья 79 Федерального Закона №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает особенности организации местного самоуправления в Москве, согласно которым перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований города федерального значения определяются законами города Москвы. В настоящее время Законы города Москвы фактически лишают Советы депутатов муниципальных округов в «старой» Москве реальных полномочий. Однако после присоединения к Москве новых территорий уникальность ситуации такова, что в столице два городских округа и 19 сельских поселений располагают всей полнотой полномочий, перечисленных в ФЗ-131. Таким образом, от доброй воли законодателя - Московской городской Думы – зависит, какие муниципальные полномочия будут отнесены к государственным, какими  наделят муниципальные округа.

При решении вопроса о полномочиях следует исходить из того, что москвичи – единственный легитимный носитель власти в городе. Мэр Москвы и Московская городская Дума обладают лишь делегированной (снизу-вверх) ограниченной властью. Мэр – не господин, а слуга москвичей. Поэтому полномочия в городе должны передаваться не сверху вниз, а наоборот – снизу вверх. Совет депутатов муниципального округа может передать исполнение своих полномочий в органы исполнительной власти города Москвы по результатам референдума.

Немаловажный вопрос о тех, кто пишет законы. 97% законов Москвы разрабатывается исполнительной властью. Получается так, что она сама себе пишет законы. Правительство (исполнительная власть) не должно участвовать в процессе законотворчества. Дело исполнительной власти – исполнять. Чиновник должен быть наемным служащим, законодательно лишенным права принятия содержательных решений.

Что предлагается для совершенствования модели местного самоуправления?

1. Привести территориальное деление Москвы в соответствие с историческими границами.  До 1917 года в Москве было 17 районов. Расширение Москвы сопровождалось увеличением количества районов. В 1991 году в Москве насчитывалось 33 района. С этого времени площадь «старой» Москвы практически не увеличилась, но количество районов в 1993 году было увеличено в 3,7 раза, что значительно повысило затраты на содержание органов власти. Прокуратура, суды, военкоматы в Москве продолжают работать по 33-м районным подразделениям и не перешли на новое территориальное деление. Представляется целесообразным вернуться к исторически сложившемуся делению в границах «старой» Москвы на 33 района. Административные округа должны быть ликвидированы, так как не имеют аналогов ни в одном городе страны, прежде не были в границах города.

В целях реализации указанных предложений потребуется внести изменение в Закон города Москвы от 5.07.1995 года №13-47 «О территориальном делении города Москвы» и Закон города Москвы от 15 октября 2003 года №59 «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве».

2. Перераспределить полномочия между городом и муниципальным округом, выровнять бюджеты на воссозданных муниципальных округах.

Бюджеты префектур административных округов, составляющие порядка 125 млрд. руб. в год, должны быть перераспределены по 33-м бюджетам муниципальных округов. Расходы на содержание 125-ти управ также перераспределяются в пользу бюджетов муниципальных образований. Состав муниципального имущества определяется законом  города Москвы, включает в себя земельные участки, здания, спортивные площадки, скверы, и т.д.

Полномочия 33-х муниципальных образований в границах «старой» Москвы должны соответствовать статусу «городских округов» на территории «новой» Москвы. Возможно также укрупнение муниципальной структуры в «новой» Москве: с 19-ти поселений до 10-ти городских округов с сохранением исторически сложившихся границ поселений. Изменение границ муниципальных образований потребует согласия жителей, выраженного на референдуме.

Таким образом, в Москве становится возможной двухуровневая структура с публичной властью, максимально приближенная к населению: город Москва - 45 городских округов (либо 35 городских округов и 19 поселений). Измененная муниципальная структура будет более универсальной, соответствовать принципу равенства полномочий органов местного самоуправления в пределах одного города. Количество городских округов будет соответствовать количеству депутатов в Московской городской Думе VI созыва (2014-2019).

В целях реализации указанных предложений потребуется внести изменение в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве», Закон города Москвы от 10 сентября 2008 года №39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве», Закон о бюджете города Москвы на соответствующий финансовый год.

3. Перевести работу депутатов муниципальных образований на профессиональную основу.

Особенности организации местного самоуправления в городе Москве, определенные статьей 79 Федерального Закона №131-ФЗ, позволяют перевести работу депутатов Совета депутатов на профессиональный уровень. В настоящее время в 125 муниципальных округах 1560 мандатов депутатов. Уже сейчас согласно Закону города Москвы от 11 июля 2012 года №39 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы» предусмотрено поощрение депутатов в расчете не менее 20 тыс. рублей в месяц «на руки». При сокращении муниципальных округов в 3,7 раза можно решить финансовый вопрос с начислением выплат депутатам на освобожденной основе практически без увеличения бюджета, который предусмотрен сейчас на их поощрение. Недостающие суммы для фонда оплаты труда депутатов могут быть компенсированы за счет сэкономленных средств  от сокращения штатов чиновников управ и префектур. Согласно новому районированию, количество избирателей в муниципальных округах «старой» Москвы может составлять 220 тыс. человек. Количество депутатов в Советах депутатов на освобожденной основе не может быть менее 10 депутатов.

В целях реализации указанных предложений потребуется внести изменение в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве», Закон города Москвы от 25.11.2009 года №9 «О гарантиях осуществления полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в городе Москве», Закон о бюджете города Москвы на соответствующий финансовый год.

4. Содействовать формированию органов власти, предусматривающих одного руководителя в районе.

Структура органов местного самоуправления определяется населением на местном референдуме, закрепляется в Уставе. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах.

Глава муниципального образования, в соответствии с уставом муниципального образования, входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, исполняет полномочия его председателя и возглавляет Исполком (местную администрацию). Президиум исполкома формируется Советом депутатов. Глава и Президиум Исполкома подотчётны Совету депутатов. Численный состав работников Исполкома определяется согласно Закону города Москвы, исходя из количества проживающих на территории района жителей.

В целях реализации указанных предложений потребуется внести изменение в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»,  Закон г. Москвы от 22.10.2008 №50 (ред. от 15.05.2013) "О муниципальной службе в городе Москве", Закон города Москвы от 25.11.2009 года №9 «О гарантиях осуществления полномочий  лиц, замещающих муниципальные должности в городе Москве», Закон о бюджете города Москвы на соответствующий финансовый год, Избирательный Кодекс города Москвы.

5. Содействовать формированию территориальных общин - первичных организаций местного самоуправления.

Местное самоуправление формируется в порядке самоорганизации на базе сложившихся на территории местных формирований: в доме - Совет жителей дома (СЖД, не путать с СД - Советом дома, ТСЖ и другими формами жилищного объединения собственников жилья), в нескольких домах, микрорайоне - территориальная община. Первичные организации местного самоуправления (ПОМС) создаются на общих собраниях жителями на основании Конституции РФ (ст.ст. 12,130-133) и Европейской хартии местного самоуправления без каких-либо разрешений и согласований с городской исполнительной властью. ПОМСы обладает властными полномочиями  в решении любых вопросов местного значения, т.е. любых вопросов, связанных с обеспечением благоприятных условий проживания в данном доме и на данной придомовой территории, выступают заказчиком работ по ремонту зданий, сооружений, памятников и благоустройству дворов, скверов, парков, а также  осуществляют общественный контроль за данными работами. Именно ПОМСы призваны стать истинными полновластными защитниками интересов всех жителей в домах и дворах, общественных пространствах Москвы. Советам депутатов следует содействовать формированию первичных организаций городского самоуправления.

В границах территории ПОМС не может быть учреждено более одной общины, они подлежат регистрации в Совете депутатов (а не в органах юстиции, как общественные объединения). На финансирование деятельности ПОМС уставом муниципального образования может предусматривается до 10% бюджета муниципального округа (неизрасходованные  денежные средства могут быть использованы на проведение местного референдума).

6. Содействовать совершенствованию муниципальной избирательной системы.

Избирательная комиссия муниципального образования, сформированная Советом депутатов, организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Муниципальная избирательная система должна соответствовать следующим принципам:

- независимость избирательной системы от исполнительных органов на местах, а именно: муниципальные комиссии подчиняются только закону и формируются под контролем местных представительных выборных органов и общественности;

- любое вмешательство исполнительных органов в формирование и деятельность муниципальных избиркомов должно быть запрещено под угрозой уголовного преследования;

- независимость (отсутствие подчиненности) муниципальных избиркомов от государственной избирательной системы;

- формирование избиркомов Советом депутатов путем выдвижения кандидатов от первичных органов самоуправления (общины, советы жителей), путем случайной выборки (по примеру присяжных заседателей), представителей от зарегистрированных партий и движений;

- ограничение на вхождение в состав избиркома руководителей организаций, работников исполнительных органов любого уровня, госслужащих, военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов;

- председатель, заместитель председателя, секретарь избиркома  не могут быть членами одной партии;

- вознаграждение участникам избиркома на конкретных выборах определяется местным представительным органом.

В целях реализации указанных предложений потребуется внести изменение в Избирательный Кодекс города Москвы.

7. Содействовать формированию муниципальной милиции.

На муниципальных выборах избирается руководитель муниципальной милиции. Задачей муниципальной милиции является поддержание правопорядка в районе, охрана муниципальной собственности, борьба с коррупцией, выполнение функций упраздненной в системе ГУВД Москвы экологической полиции. Работающие пункты охраны общественного порядка (из расчета один ПООП на 13 тыс. жителей) и территориальные подразделения Московской Народной дружины территориально переподчиняются руководителю муниципальной милиции. На содержание муниципальной милиции в районах из городского бюджета в форме субвенций перечисляются в местные бюджеты средства. Дополнительных бюджетных средств на охрану правопорядка не потребуется, так как, к примеру, в 2012 году  на обеспечение правопорядка и профилактики правонарушений в ГУВД Москвы (финансируется из федерального бюджета) было перечислено 6,3 млрд. руб., которые эффективнее направить на муниципальную милицию.

В целях реализации указанных предложений потребуется внести изменение в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»,  Закон г. Москвы от 10.12.2003 №77 (ред. от 28.11.2012) «Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве», Закон г. Москвы от 26.06.2002 №36 (ред. от 17.10.2012) «О Московской городской народной дружине», Закон о бюджете города Москвы на соответствующий финансовый год, Избирательный Кодекс города Москвы.

8. Содействовать формированию контрольно-счетных органов в районах.

На муниципальных выборах избирается руководитель контрольно-счетного органа района (КСО). КСО районов проводят аудит местных бюджетов, организуют проверки расходования бюджетных средств, использованных на строительство и ремонт зданий, сооружений, памятников, других объектов капитального строительства, благоустройство территорий, скверов, парков на территории района. Совет депутатов утверждает аудиторов по представлению руководителя КСО.  Средства на содержание КСО формируются за счет фонда упраздненных штатов Префектур, управ районов.

В целях реализации указанных предложений потребуется внести изменение в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве», Закон г. Москвы от 30.06.2010 №30 (ред. от 04.04.2012) «О Контрольно-счетной палате Москвы», Закон о бюджете города Москвы на соответствующий финансовый год, Избирательный Кодекс города Москвы.

9. содействовать  переходу к  выборности мировых судей.

Мировые судьи избираются на должность населением соответствующего судебного участка на муниципальных выборах в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Срок полномочий мирового судьи - 5 лет. В Москве создано 438 судебных участков в границах территориальной подсудности районных судов города Москвы. Дополнительных расходов на содержание мировых судей не потребуется.

В целях реализации указанных предложений потребуется внести изменение в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве», Закон города Москвы от 31 мая 2000 года №15 «О мировых судьях в городе Москве», Закон о бюджете города Москвы на соответствующий финансовый год, Избирательный Кодекс города Москвы.

10. Содействовать формированию общественных контрольных органов.

Уставом муниципального образования может предусматриваться создание Совета по контролю за законностью деятельности должностных лиц и органов власти Москвы, который формируется по территориальному принципу не на выборах, а путем делегирования представителей решениями общественных, профессиональных объединений жителей района, территориальных общин, а также и депутатов Совета депутатов. Общественные контрольные органы районов должны быть наделены законом города Москвы  правом составления протоколов о выявленных нарушениях.

В целях реализации указанных предложений потребуется внести изменение в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве», Закон города Москвы от 21.11.2007 №45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях».

Москвичи должны вернуть себе город и власть в нем!

Предложения в проект меморундума принимаются до 22 июля по тел/факсу 8-495-650-75-29  , E-mail: kprf.mos.svao@mail.ru